十二届全国人大二次会议政府工作报告学习问答
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84.如何加强生态保护？
生态保护与建设是生态文明的重要组成部分，也是提高环境承载能力的前提。当前，我国生态形势依然十分严峻，水土流失和土地沙化威胁着国家生态安全。历史和现实告诉我们，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。维护生态安全，贵在实践、重在落实。今年的主要任务是：
一、全面完成重点生态工程建设任务
在巩固退耕还林还草成果的同时，启动重点地区新一轮退耕还林还草工程，今年拟安排500万亩。制定完善工程管理和检查考核办法，进一步强化工程管理，确保工程建设质量。抓好天然林资源保护工程森林管护和后备资源培育，继续创新工程管理，推动天保工程区转型发展。加快推进三北、长江等防护林体系工程建设，推进百万亩人工林基地和黄土高原地区综合治理林业示范县建设。林业主管部门要与各地签订落实防沙治沙目标责任，完成京津风沙源和石漠化治理工程林业建设任务，抓好沙化土地封禁保护补助试点、第五次全国荒漠化和沙化监测工作。认真实施青海三江源生态保护和建设二期工程。加快推进全国木材战略储备基地建设，出台《国家储备林管理办法》，划定国家储备林1500万亩。做好湿地生态补偿、退耕还湿、湿地保护奖励补助工作，搞好沙化土地封禁保护试点。
二、加强生态保护的制度建设
重点推进国有林场、国有林区和集体林权制度三大改革。完善林业扶持政策，充分调动各方面造林育林护林积极性，进一步完善好落实好强林惠林政策，逐步实行惠及所有造林主体的普惠制补贴政策，扩大造林补贴和重点工程造林投资规模，提高森林生态效益补偿标准，发展林权抵押贷款。加强造林和森林经营，增强森林生态功能，加快推进西北、西南等干旱半干旱地区和其他立地条件差的地区的造林绿化，加快编制全国森林经营中长期规划，加大森林经营质量监管和考核评价力度。进一步完善天然林保护工程政策，抓好重点国有林区停止天然林商业性采伐试点。
三、探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制
生态补偿是通过经济手段，体现生态服务功能价值的重要环境经济政策，通过国家财政投人和建立生态受益方责任制度，不断增强生态服务功能供给地区可持续发展能力。建立生态补偿机制目前尚处探索阶段，总的原则是，谁开发谁保护、谁受益谁补偿，推动建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间的生态补偿机制。今后的方向是，以自然保护区、重要生态功能区为重点，建立基于主体功能区的生态补偿机制；以跨界流域为重点，基于跨界断面水质目标考核，建立流域生态补偿机制；以矿产资源开发为重点，建立资源开发的生态恢复补偿机制；以生态公益林为重点，探索建立森林、草地、湿地、水资源等生态效益补偿机制。（范必
85.如何推进政府依法行政？
依法行政是现代政治文明的重要标志。党的十八届三中全会明确提出推进法治中国建设，指出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。多年来，我国依法行政有序推进、进展明显。政府法制建设得到加强，立法质量不断提高；行政执法体系逐步健全，执法力度加大；行政体制改革稳步推进，政府职能和管理方式加快转变；各级政府依法行政能力大幅提高。但应该看到，与建设社会主义法治国家需要和人民群众期待相比，我国依法行政仍存在一些亟待解决的问题。一是法制仍不健全，部分领域存在无法可依现象，一些法律法规过于原则、缺乏操作性，法律之间协调性差、有的互相冲突抵触，部门立法弊端突出。二是执法不规范，有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在，执法自由裁量权大、随意性大，多头执法问题突出。三是对行政权力的监督和制约机制还不健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决。四是一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。推进依法行政，必须从当前突出问题入手，重点抓好以下几个方面：
一、做好立法工作，加强制度建设
依法行政首先要解决有法可依的问题，在此基础上，不断提高立法水平。要按照有利于激发社会活力和竞争力、维护公平正义、规范权力运行的要求，加强和改进政府立法和制度建设。首先，坚持依法立法。要严格按照法定权限和法定程序立法，提高立法的规范性和法制化水平，坚决克服部门利益，消除借立法之机谋取私利、损害公民和市场主体合法权益的行为。进一步完善规范性文件、重大决策的合法性审查制度，确保法制有章可循。其次，坚持科学立法。要正确认识和把握经济社会发展规律，顺应时代和形势变化要求，提高立法针对性、系统性和可操作性。进一步完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，保证法律制度和政策的连续性、稳定性。再次，坚持民主立法。要开门立法，拓展人民有序参与立法的途径，以法律作为社会认同的最大公约数，形成全社会一体遵行的规则。当前，要根据转变职能、简政放权的需要，凡是涉及现行法律需要修订的，抓紧研究提出修订议案，涉及行政法规需要修改的，抓紧修改完善。
二、强化执法，提高执法效能
行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，是推进依法行政的重要环节。这不仅是政府自身行为规范和行政效能问题，更涉及到能否为经济发展和人民群众生产生活创造良好环境。要切实解决行政执法不规范、多头执法、执法增加企业和群众负担和扰民等问题。首先，要深化行政执法体制改革。要以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标，横向上厘清执法机关权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，实现执法机构的精简统一；纵向上根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心下移，提高基层政府执法能力。其次，要完善执法程序。行政执法要重规则、重机制。要针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，制定具体执法细则和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书，保障行政相对人的合法权益。完善对不规范执行和执法违法的问责制度。再次，要创新执法方式。建立一套科学的抽查制度、责任追溯制度，不再搞“突击式”、“运动式”执法，规范自由裁量权，克服随意性。有了科学的行政执法规则和机制，一些具体专业技术性工作，可以委托第三方、用购买服务的形式去做。同时，还要发挥好行业组织、基层群众自治组织的作用，逐步把一些遵纪守法、规范行为的管理工作交给他们去办。
三、完善监督，加强对权力的制约
权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。依法行政必须强化对行政权力的监督。只有创造条件让人民群众有效监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。首先，要健全行政决策监督和责任追究制度。完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。明确决策权限，完善和遵守行政决策程序，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究决策者的责任。其次，要全面推进政务公开。让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。推进政务公开，就是让所有政府信息都及时、准确、全面、具体地公开，让老百姓看得懂、用得上。特别是要推进权力清单公开，各级政府都要把自身的权力晒出来，请人民群众监督，这样才能形成公平透明的市场环境。还要深入推进办事公开。所有面向社会服务的政府部门以及医院、学校、公交、公用事业等公共单位，都要全面推进办事公开制度，向老百姓提供高效便民的服务。同时，依法公开办事的依据、流程和结果，利用公共媒体、互联网、公告栏、电话咨询等各种方式，实现办事项目有关信息的充分告知，便于群众知情、参与和监督。再次，加强审计、监察。审计、监察等部门依法独立行使专门监督，是法律赋予的权力。各级政府要支持审计、监察部门依法独立行使监督权。审计部门是公共资金的守护者，要着力加强财政专项资金和预算执行审计、重大投资项目审计、金融审计、国有企业领导人员经济责任审计等工作，加强社保基金、住房公积金、扶贫救灾等公共资金的审计工作。监察部门是制约权力滥用的“紧箍咒”，要进一步加强执法监察，积极推进行政问责和绩效管理监察，严肃查处有令不行、有禁不止和失职渎职等行为。
四、深入宣传教育，强化公务员依法行政意识
依法行政需要人民群众的监督与支持，需要政府工作人员的身体力行，共同创造良好的法制环境。要精心组织普法活动，采取多种形式在全社会开展法制宣传教育，积极营造遵法、守法、依法办事的良好环境，逐步形成与依法行政相适应的社会氛围。把法治宣传教育与法治实践相结合，有针对性地开展依法行政活动，在实践中提高全社会依法行政水平，提高公民法治意识。广大公务员树立法治观念和依法行政，对全社会具有重要的引导和示范意义。要加强公务员法治教育和法治实践训练，教育广大公务员牢固树立宪法和法律观念，加强法律知识学习，增强法律素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。特别是领导干部，要正确看待和运用手中权力，带头学法、守法、用法，善于运用法律手段解决各种问题和矛盾，决不能以权代法、以权压法、以权废法。（冷云生）
86.如何建设创新政府？
李克强总理在报告中提出了建立法治政府、创新政府、廉洁政府新的要求。在市场经济条件下，建设创新政府，核心就是转变职能、转变管理理念和方式，为人民群众提供优质高效的服务，实际上这也是政府管理适应市场经济发展的必然要求。建设创新政府，要抓好以下三个方面：
一、大力推进简政放权
2014年要抓好两件事，一是深化行政审批制度改革，取消下放审批事项，二是全面实施工商登记制度改革，简化和放松市场对主体准入的管制，降低准入门槛。今年简政放权的力度不能减，要一鼓作气，尽量往前赶，争取把本届政府减少1/3审批事项的目标任务在今年大部分完成。取消下放审批事项，不仅看数量，还要重质量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激发市场活力的直接放给市场、放给企业。特别要下决心最大限度减少对投资项目的审批，同时取消下放、简化和规范投资前置性审批。
要全面清理取消非行政许可审批事项。现在国务院部门实施的非行政许可审批还有405项，地方政府可能更多。这些非行政许可审批，有合理的，也有不合理的。主要是现在经济社会发展中不断出现新情况，有关部门认为需要管理，就用红头文件来规定。还有省级政府部门、市县级政府，按规定没有行政审批设定权，也用“红头文件”设定了许多管理事项。今年要对各类非行政许可审批事项和各级政府用红头文件设置实施的管理事项进行全面清理，原则上一律取消。确需保留的，要按行政许可法的要求和规定程序，调整为行政许可。今后不许再设置非行政许可审批事项，凡增加公民、法人义务和责任的事项，必须通过法定程序、以法定形式设定。
对保留的行政审批事项，要公布目录清单，一律向社会公开，依法规范管理，接受社会监督。对那些群众意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。清单之外，一律不得实施行政审批。实际上这也是向“负面清单”管理模式逐步推进，清单之外，“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资和经营活动。而对政府来说，则是“法无授权不可为”，不能随意干预市场和企业经营。还要进一步规范行政审批过程的管理，尽量简化程序。国务院部门也要逐步实行一个窗口对外、“一站式”服务，公开申请条件、审批程序和时限，简化审批流程，提高服务效率。
在全面实施工商登记制度改革方面，党的十八届二中全会和新一届国务院机构改革和职能转变方案已经明确提出了这方面的要求，去年国务院和各地也做大量工作。今年要重点抓好三方面工作：一是注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。实行公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并由其对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。注册公司时股东（发起人）只需向政府工商管理机关登记认缴的出资总额或股东认购的股本总额，作为企业的注册资本。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份有限公司的股东以其认购的股份为公司承担责任。公司实收资本不再作为工商登记事项。放宽注册资本登记条件。除法律、法规另有规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制。不再限制公司设立时股东（发起人）首次出资比例和缴足出资的期限。公司登记时无需提交验资报告。
二是由“先证后照”改为“先照后证”。通过改革，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动。对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。由于许多前置性审批是法律、行政法规和国务院决定设置的，所以这项改革需要对有关法律法规进行修改。
三是将企业年度检验制度改为年度报告公示制度。企业按制度在规定期限内将规定的内容，通过市场主体停用公示系统向工商行政管理机关报送制度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对制度报告的真实性、合法性负责。工商行政管理机关可对企业年度报告公示的内容进行抽查。一旦发现企业制度报告不真实，就要依法予以处罚。还要建立健全经营异常名录和黑名单制度，把有问题企业和违法经营者列进去进行重点监管。
二、大力推进购买服务
政府向社会购买服务，这是一项重要改革，就是发挥市场机制作用，把政府向社会公众提供的部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。这样可以有效动员社会力量，逐步实现公共服务提供主体和提供方式多样化，并且可以整合利用社会资源，增加公共服务供给，提高公共服务的质量和效能。
凡适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务，都可以通过委托、承包、采购等方式交给有资质、有条件的社会组织、企业等社会力量承担。政府等公共机构后勤等服务也应逐步实现市场化、社会化提供。各部门、各级政府要按照有利于转变职能，有利于降低成本，有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，研究制定向社会力量购买服务的指导性目录，在试点的基础上，及时动态调整，逐步扩大范围。按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目。按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式确定承接主体，并实行合同管理，明确双方的权利义务关系和违约责任等。同时要加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全第三方评审机制，评价结果向社会公布，并作为以后政府向社会力量购买服务预算和选择承接主体的重要参考依据。
在我国，事业单位是公共服务的重要承担者。创新公共服务提供方式，加大购买公共服务的要求，加快推进事业单位改革。逐步建立养事但尽量少直接养人、少养机构机制，进而努力做到不直接养人、不养机构。按照这个思路，对现有事业单位，即存量部分，要积极稳妥地逐步改、实行预算管理；对新增公共服务事项，即增量部分，适合购买服务的就一步改到位，不再增加机构和人员。改革后，政府可与这些机构建立新型的合作或说是契约关系。这样就可以在公共服务领域更多引入市场机制，增加政府和人民群众的选择性，提高服务质量和效能。
三、进一步优化政府机构设置
要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府职能配置和机构设置，也包括部门内的机构设置。特别是推进简政放权、推行购买服务，取得成效后必然引起政府职能结构变化，政府机构、工作流程、管理方式都应进行相应调整，否则就会出现新的职能交叉、权责脱节、运行不畅、效率低下问题，出现新的有些人没事做、有些事没有做现象。在改革过程中，要适时推进政府组织机构优化，不失时机地推进大部门制改革，在部门内部推进大司处制，减少部门之间和部门内设机构的职责交叉，完善职责体系。同时要严格控制机构编制，把该减的坚决减下来，严控财政供养人员总量，该加强的可通过机构编制结构调剂解决，要使政府组织结构优化与简政放权、购买服务相协调、相促进，巩固并不断扩大创新政府建设的成果。（邓文奎）