决定收入划分的配套改革尚未完成



    调整政府间收入划分是改革财政体制的题中之义，也是人们关注的焦点。但需要指出：政府间收入划分不是孤立的，受制于多种外部制度安排，有些外部制度甚至可说是政府间收入划分的前提条件。因而在决定政府间税收划分的各类制度变迁尚未完成之时，我国现在很难对政府间收入划分进行大的改革，具体表现有三方面。

    首先是税制改革还需深化。

    在实行分税制体制的国家，政府间争论最激烈的就是把什么税划到自己名下，税制可以说是政府间收入划分的基础条件。我国转轨期间发生的四次财政体制改革，其中1985年确定的“划分税种、核定收支、分级包干”体制是以二步“利改税”建立的税制为基础确定的；1994年推出分税制财政管理体制，前提条件是同步推出了新税制，说明财政体制改革和税制改革必须联动，并以税制改革为依据。

    转观现实，近年来我国正在分步推进税制改革，按照规划，本轮税制改革涉及流转税、所得税和财产税三大税类。截至目前，企业所得税已推出了新税制，增值税转型处于试点阶段，财产税改革还未见大动作。从趋势上看，增值税转型必然在全国全面铺开，营业税制与增值税制的关系确有必要调整，资源税改革迫在眉睫，燃油税酝酿已久，房地产商品化难免催生物业税。这几项改革对税收影响非常大。特别是增值税，该税为第一大税，物业税属税基不流动的税，因而对地方财政影响重大。增值税改为消费型增值税将缩小税基，因而增值税收入增长率可能会下滑，资源税改革改为从价计征具有增收效应，物业税是针对房产保有环节课税，无论纳税人怎么界定显然都具有增收效应，燃油税是增收还是减收很难估测，这四个税对我国的政府间收入划分格局的变动影响巨大。

    然而，矛盾就在于如此重要的税改现在既没有明确的时间表，也没见完整的方案。如果是在这种条件下考虑大动政府间收入划分，那么，不管是选择中央高集中率模式还是低集中率模式，我们都没有把握怎样切分增值税、资源税、物业税、燃油税才最符合改革意图，假如营业税的部分纳税行业又改为增值税纳税人、土地课税与房产保有课税又要通盘考虑、资源税和环保税制必须两相综合配套，那么情况就更为复杂了。此外，我国理应进一步理顺税费关系，究竟哪些费改为税，也是未知数。

    所以，只是当税制改革基本完成之后，才有条件考虑是否大动政府间收入划分。极而言之，假如我们下决心现在就大动政府间收入划分，也应该同步深化税制改革，而不必再拖延时间。

    其次是政府预算收入不完整问题尚未解决。

    政府预算收入的界定是政府间收入划分的起点，只是当这一界定明确之后，才有可能决定把哪些预算收入纳入到政府间收入划分的体系之内。

    1994年实行分税制划定政府间收入时，分配对象只包括各类税收，没有考虑其他类别政府收入。收入划分上的局限性实际上形成了政府收入的两类分配方式，即：税收由多级政府共同分配；非税收入主要由各级政府独享。由此政府收入的管理方式也形成了预算管理和非预算管理两大类。在此背景条件下，分税制之后，地方政府非税收入不断膨胀，政府各部门也力争非税收入逐步增加，事权财权化倾向强烈，社会保障基金和国有资产经营收益始终未能全部纳入预算管理是较为突出的表现。2000年之后，随着预算改革的深化，纳入一般预算管理和基金预算管理的非税收入逐步增加，国有资产经营预算也初步建立，部分非税收入也纳入政府间分配框架(如土地出让金、彩票公益金)，但社保基金预算仍未建立、相当一部分非税收入还属于部门财力，而且理应改为税的费并未改。

    如果我们现在大动财政体制，调整政府间收入划分，仍旧在税收上做文章，回旋余地并不大，体制上的深层次问题得不到解决。显然，要大动财政体制，必须先解决预算完整性问题，否则，只能是半截子革命甚至无法落实。这绝不是危言耸听，而是对现实的客观评价。

    如以社会保障基金为例，社会保障是我国政府的一项重要事权，而且已经形成了上万亿元的年收入额。现在社会保障体系运转的突出问题是政府间的社会保障责任划分与实际情况不相吻合。目前劳动力流动(农民工进城、科技和经营人才流动)规模数亿，但社会保障基本上以省、市统筹为主，劳动力跨省市流动后省际和市际间的各项社保收费与保障标准不统一、管理分割直接造成了流动人口的社会保障福利损失。对此，可行的办法是提高管理层次，由中央或省独立承担养老保障、医疗保障事权。很多西方国家就是这么做的，成效显著，但如果这样做，那么，社会保障收入就必须纳入预算管理，建立社会保障预算，并基于此划分政府间社会保障支出责任和相应的收入边界。

    这也就是说，大动财政体制，调整政府间收入划分格局，与事权相对应的专项收入不纳入预算是无法展开的，如此多的政府非税收入实际上是在侵蚀税基，人为压缩了收入划分空间，从而使政府通过财政体制调控经济和发展的统一政策难以有效落实。

    三是财政与货币供给之间关系有待完善。

    政府直接掌控货币发行是中国经济管理的一大特色。这在客观上形成了政府办事用钱可从国有银行和财政两方面筹措资金的机制，进一步说，中国各级政府的预算运行中是强制性收入预算和市场性国有银行预算的综合。为什么在法律明确规定地方政府不得发债的情况下，地方政府负债却是规模惊人呢？问题就在于政府可以“诱导性”动用银行资金，能够以国有企业的形式出面融资办事。所以，金融资源区域分布的不平衡事实上也是区域财政不平衡的一个表现，各地政府热衷于建立区域性银行，有使地方企业融资便利的动因，也有增强政府融资能力的动因。发达地区财政状况、办事能力与落后地区的差别本质上就在于税源和政府动用金融资源能力上的双重优势。从纵向上看，中央政府与地方政府的差别也就在于这种双重能力上的差别。

    显然，要大动政府间收入划分，就必须先考虑是否触动这种机制，如果不动，无论收入是否向上集中，总是不能真正全面调节纵向均衡格局。可预见的结果是，假如收入向上集中，可能会加剧地方政府负债，假如收入向下集中，则可能会使税收和负债双高增长。不管怎样，有必要树立的理念是财政体制改革和货币供给制度改革应综合谋划。

    财政体改目标应更具体

    改革财政体制必须目标明确，否则，改革效应很可能会背离行政管理体制和经济管理体制两者的改革方向，也有可能干扰市场经济的运行。1994年推出分税制财政管理体制改革，目标非常明确：一是要提高中央收入集中率进而优化国家意志的贯彻落实机制；二是要使财政体制与社会主义市场经济体制相配套。

    目前我国财政体制改革的大目标是，建立财力与事权相匹配的财政体制，但具体目标尚未明确，人们提出了一些思路，但有些观点值得商榷。

    有观点认为大动财政体制是为了彻底解决基层财政困难问题。笔者以为这种看法似乎不能成立。

    首先，强调有财政困难就大动财政体制在理论上说不通。就一个国家或地区来说财政困难几乎是永存的，经济发达国家人均财政收入上万美元(美、日、德、英、法等)，这些国家财政同样困难，突出表现是政府债台高筑、政府与公众在支出政策选择上冲突不断，但实践中这些国家并没有多次大动财政体制。从理论角度看，一个国家或地区不能一有财政困难就大动财政体制，主要原因就在于财政困难是政府职能范围的扩大、支出标准过高和收入预期与经济发展之间的矛盾使然，政府间财政关系的变动只能解决支出责任划分、收入划分、转移支付三者间制度安排上的不对称问题，这种变动对缓解财政困难来讲总归是治标之策。

    其次，目前基层财政困难并不是高峰期。尽管进行了农村税费改革、取消了农业税，农村公共品供给品种和质量都在提高，但目前全国基层政府的基本支出根本没有出现“危机”，各类项目支出不断增加，在既定政策条件下满足了公共产品供给规划的需要，地方财政总算账没有赤字。当然，在基层，财政支出与社会发展高速度的资金需求之间还有缺口，但要看到，这是高质量公共产品供给需求与财政资金供给的矛盾。而且要认识到，由于财源分布是经济运行的结果，财力分布与行政单位分布肯定高度不对称。这样，基层政府财政自收财力差距拉大完全正常，自收财力与事权不匹配当然会出现，正因为如此，才需要有上级政府的转移支付。换言之，判断基层政府财政状况，不能看它的自有财力与事权是否匹配，而是要看自有财力加转移支付与事权是否能匹配。至于财力与事权怎样才算匹配，确实是一个主观性很强的问题。在我国这样一个支出标准体系不健全的国家里，更是难以说清，因而有一定资金缺口并不能证明基层财政困难深重。

    另有一种观点认为大动财政体制目的在于调整政府间收入划分。我以为这种看法似乎也不妥。首先，政府间收入划分是一个永恒的争论焦点。在实行分税制体制的国家里，地方政府总希望增加自主收入，即便是获得较多转移支付的地方政府，也希望多些自主收入，因之地方政府总试图使收入划分向自己倾斜；反过来，中央政府又希望初次分配占主动。可见，如果把收入划分调整视为大动财政体制的目标，那么，财政体制改革就是一种经常性行为了，这显然不合乎逻辑。其次，一个国家或地区只是在收入划分纵向高度不平衡时才调整收入划分，而我国中央政府的收入集中率在55%之内，根本谈不上高度集中。

    可见，当我们思考要不要大动财政体制时，必须提出可操作的针对性极强的具体目标。改革历来都是有目的、有动力的，对这些问题解释不清就提出大动财政体制当然很难具体操作。(文/白景明 作者为财政部财政科学研究所副所长)