编者按：“龙套”抢了“主角”的戏份，当土地改革的真正主角——农村集体建设用地流转试点尚未实质推进的时候，倒是龙套“抢了戏”——星火燎原的小产权房，迫使决策层不得不率先出手，解决问题。小产权只是中国土地制度问题的冰山一角，与此同时推进的还有土地管理法的改革推进。中国土地制度的改革，从来不能给予过高的期望，在这个各方利益纠结难以理顺的领域，我们似乎可以窥见中国体制改革的共性，而这恰是关注小产权房未来命运的价值所在。

盛夏八月，小产权房将迎来生死定夺的关键时刻。在此之前，一份由国土资源部成文的小产权房调查报告已经上报国务院，2008年8月，国务院将根据这份报告，对大有“星火燎原”之势的小产权房做出最后处置。作为头顶18亿亩耕地红线的土地主管部门，国土资源部似乎更倾向于用“新老划断”的方式，在维持现有土地制度与社会和谐稳定之间，努力寻求平衡。

新老划断求平衡

2008年夏初，北京市政府批转的一则北京市发改委文件，让人看到了小产权房合法化甚至流转的些许可能。因为事发于小产权房存量较大的北京，故此令人猜测颇多。

文件题为《关于进一步推进本市第一道绿化隔离地区建设的意见》，在这份文件当中，明确提出有条件地允许已转让的农民自住房上市交易，而建设于宅基地上的“农民自住房”，恰恰就是另一种情况的小产权房——合法化的信号似乎已经十分明朗。

然而，事实却并非如此。“这主要是针对绿化隔离带占地区域内的农民及其住房的，属于一项特事特办的政策，并不意味着小产权房的政策有任何的调整。目前，对于绿化隔离带以外的农村居民住房，仍然执行既有的土地管理和农村宅基地政策。”北京市国土局的一位官员向记者解释，此份文件并不能看做是放开小产权房的限制。

不过，这并不影响国土资源部对小产权房处置方式的探索。一位接近国土资源部的消息人士告诉记者，在提交国务院的报告中，国土资源部提出了处置小产权房的相应“原则建议”，其中之一便是新老划断——对于在建、新建小产权房，一律严格查处、整顿；而对于已经形成规模性入住的小产权房，则要妥善予以处理。

“这其中有一个基本条件，就是符合土地利用规划和城市发展总体规划，但在土地属性仍为非国有建设用地上形成规模入住的小产权房，要妥善处理。”他解释道。

目前，由于中国城市化进程速度较快，而同时又采取了最严格的土地保护制度，严格控制农村土地转为城镇建设用地。在很多规划中已经列入城市区划的范围内，仍然存在着大量未履行转用手续而继续保持着非城镇建设用地属性的土地，而在这一类土地上，即有大量小产权房存在。

消息人士透露，对于这部分小产权房，很可能采取补缴部分土地出让金的形式，使其获得合法身份。“对于那些新建的小产权房,一定会坚决处理。”国土资源部执法监察局局长张新宝强调。

针对重点城市解决

对于小产权房，无论是国土资源部还是国务院，态度向来强硬。但这一次，促使国土资源部寻求小产权房处置方式的，是全国大量小产权房“既成事实”的现状，上述接近国土资源部的人士透露，小产权房已经占到中国村镇住房总量的20%。

“这次调查工作的主要方式是抽样，不是普查。”日前，针对已经呈送国务院审阅的有关小产权房的调查报告，国土资源部的一位官员向记者解释。据了解，这次调查工作的抽样城市主要集中在北京、天津、上海、重庆、广州、济南等城市，国土资源部认为，这些样本城市的情况，能够比较全面的反映前小产权房在全国的现状。

记者了解到，这份调查报告中，在提出解决方案的建议之前，首先对全国小产权房的现状进行了陈述，并指出了相对问题比较集中的几个城市，以利于此后具有针对性地安排处置方式。

接近国土资源部的消息人士告诉记者，报告中“点明”小产权房问题比较集中的城市包括北京、天津、济南、郑州等。其中的规律是城市规模越大、城区扩张速度越快、小产权房的问题也就越突出。

这份报告所针对的小产权房，主要是指开发、建设在农村集体建设用地以及农用地上，销售给非农业人口的住房。上述人士表示，对于这几个城市小产权房的保有总量达到什么样的水平，他不便透露，但“已经到了非处理不可的程度”了。

“很多近郊的小产权楼盘有了很长的历史，已经入住了不少城镇居民，报告里面也重点反映了这一情况，因为中央要求构建和谐社会，因此，在小产权房的处置过程中，要充分注意这一点的影响，报告还指出在北京、济南等城市，这一问题比较突出。”这位消息人士称。

实际上，此项调查早在2007年下半年就陆续展开，此间，国务院多次明确下发文件，强调小产权房不具有合法性，违反现行的土地管理制度，要坚决予以整顿。不过，对于已经形成规模的小产权房究竟总体现状如何，国务院也十分关心，而国土资源部的此份调查报告，恰恰是要首先回答国务院的这个问题。

商业开发禁区

“无论最终国务院批复的处理意见是怎样的，开发商肯定都不能介入小产权的处置，更不可能以后介入进行开发。”张新宝明确表态。

实际上，目前北京、郑州等地的小产权房，有大量案例，都是由开发商与当地基层村民组织合作开发，在部分解决当地农村居民居住条件改善问题之外，大部分用于对城镇居民进行销售，不少国土系统的官员都在一定程度上认为，小产权的问题之所以大规模集中出现，而且愈演愈烈，很大程度上与商业力量的介入有关。

记者了解到，目前处置小产权房的主体，主要是当地的国土、建设部门，以及区县级基层政府。而镇及镇以下政府，由于很多属于小产权房的受益者，很难在处置的过程中保持公正，因此未被委以处置权，至于商业力量也就更加不予考虑。

“决策层比较倾向的意见是，把现在已经形成的问题处理妥当就视为结束，未来也不可能在政策上给小产权房新的空间，基本原则就是历史遗留问题处置后，严格执行既有的土地管理政策与制度。”消息人士称。

对于记者关心的如此处置方式，能够合法进入市场流转的小产权房总量问题，他表示不便透露。而这些房屋的合法化，是否会对城镇既有的房地产市场产生影响，他个人感觉影响只是理论层面的——因为这些房屋都已经形成入住，即便最终流转，也是个人的转卖行为，很难形成规模效应。

“这与开发商主导的成片开发是两个量级，而政府也不可能允许在两种不同土地制度上进行开发。”他向记者强调。

相关链接 小产权房政策流变

2007年6月，原建设部发出购房风险提示，提醒购房者，以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定，也就是说，城镇居民购买小产权房的行为没有法律保护，也不具备法律效力。

2007年12月，国务院总理温家宝召开国务院常务办公会研究促进节约集约用地和依法严格管理农村集体建设用地问题，会议明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。

2008年1月，国务院下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，明确指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。通知指出，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

2008年1月，获得“城乡统筹综合改革试验区”身份的成都、重庆相继下发文件，以不同方式试探小产权房合法化的工作。

2008年6月北京市政府批转北京市发改委相关文件，提出对于处在北京第一道绿化隔离带区域内的农民就地上楼后，剩余的房屋，可以并入市流转。

2008年7月9日，国土资源部将有关小产权房的调查情况上报国务院，并提出相应解决与处置建议。

2008年7月15日，国土资源部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但同时明确指出，不得为小产权房办理任何形式的产权证明。