我国推行政府集中采购制度已近10年，采购规模年均增长77.9%，去年突破3600亿元，占全国当年财政支出的8.8%。来自多方面的信息表明，政府集中采购对于提高财政资金使用效率，促进廉政建设发挥了重要作用。

然而，《瞭望》新闻周刊记者近期在采访中了解到，随着采购规模和采购范围的不断扩大，仅靠四年前颁布的一部原则性的《政府采购法》已经不能满足实际工作需要。一些省区市政府采购中心主任指出，因法律体系不完备、运行体制不顺畅而引发的一些深层次矛盾和问题逐渐凸显出来，成为制约和影响我国政府采购事业健康发展的不和谐因素。

政府采购中心五花八门

本刊记者从新近的全国政府集中采购联席会上获悉，31个省、市、自治区设有30个本级集中采购机构。其中，河南和贵州不设集中采购机构，所有的政府采购项目都交给社会中介代理采购；江苏设有两个省本级集中采购机构，一个隶属省财政厅，一个隶属于省机关事务管理局；有10个省(区、市)归口财政部门管理；有8个省(区、市)隶属机关事务管理局；有4个省(区、市)属省政府直接管理；有2个省(区、市)挂靠政府办公厅；有3个省(区、市)隶属机械设备成套局；还有3个省(区、市)分别隶属商务厅、国资委和政府采购管理委员会管理。

从中央和国家机关的情况看，也是“多驾马车”并行。中央直属机关、中央国家机关和全国人大机关都设有集中采购机构，分别隶属于各自的机关事务管理局。税务总局、人民银行、海关总署等垂直管理部门也都设有属于自己管理的集中采购机构。

除隶属关系不一致外，集中采购机构的性质和管理模式也各不相同，大多数为全额拨款事业单位，少数为差额拨款或自收自支事业单位。有属于国家机关或参照公务员管理的，也有完全属企业性质的营利机构。在机构的行政级别上，有厅(局)级、准厅(局)级和处级。

内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌说，现有的集中采购机构设置不统一，给政府采购执行工作带来许多问题。

他归纳道：一是多数集中采购机构并未与承担政府采购监督管理职能的财政部门“脱钩”，“裁判员”和“运动员”同属一个“婆婆”领导，监管机构与执行机构职责不清，相互扯皮，工作错位、越位的矛盾时有发生。

二是各级集中采购机构从事着完全相同的工作职责，即为本级财政预算单位采购纳入通用采购目录的项目，主要是公务用车、IT产品、办公家具等。由于多头管理，在同一个省会城市，省、市、区三级集中采购机构常常会为采购同一种产品相继组织各自的采购活动，前来投标的基本上都是同一批企业；同一个生产厂家的产品，在不同地区，因不同的采购方式和操作程序，中标价格会有很大差异；同一种产品，每个集中采购机构一年至少要组织采购十几次。这种重复、分散的采购活动，不仅加大采购成本，降低采购效率，而且使政府这个市场最大的买家形不成采购规模，更谈不上发挥集中采购的政策功能作用。

三是由于无法实行统一规范管理，一些集中采购机构因内部岗位设置不科学，采购程序不规范，执行过程不严格等引发采购单位或投标企业质疑、投诉的案件时有发生并呈逐年上升趋势，严重影响了政府采购的声誉。

政府采购中心何以不敌中介机构

一些省区市政府采购中心主任说，集中采购机构设置不统一的主要原因是，《政府采购法》只提出了“管采分离”的要求，对集中采购机构的设置和隶属关系缺乏明确规定，大家只能根据各自的实际情况和理解去执行。加上有些部门把政府采购视为“权力”竞相争抢。形成了谁能说服当权领导或协调各方关系，谁就能获得机构设置权力的局面。

“我们不是社会中介机构，而是依法成立的事业单位。”山东省省级机关政府采购中心副主任姜洪铎指出，对法定代理和委托代理界定不明晰，导致大量集中采购业务委托给社会中介采购，政府集中采购机构的主渠道作用难以发挥。

“问题出在‘代理’、‘委托’二字上。”江西省政府采购中心主任刘志国告诉《瞭望》新闻周刊，《政府采购法》第十六条规定，“政府集中采购机构为采购代理机构”，“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人(需要采购的政府部门)的委托办理采购事宜”；第十八条又规定，“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。政府集中采购作为一项公共管理制度，强制性是其基本特征，但令人遗憾的是，《政府采购法》的相关条款并没有明确区分法定代理和委托代理之间的法律关系，不论是集中采购机构，还是社会中介机构，现行法律一概称之为采购代理机构。

据财政部公布的数据，2004年全国集中采购机构的采购规模为1270亿元，占采购总规模的59.5%，2006年这一比例下降为39%。全国有数百家社会中介机构相继获得了政府采购代理资质，以部门集中采购方式委托社会中介采购的势头日益高涨，这意味着全国有三分之二以上的采购项目都通过社会中介机构来实施采购。

大量集中采购项目委托中介机构代理采购，已引起很多业内人士的担忧。社会中介机构以营利为目的，为争取采购业务往往会对采购人施展浑身解数，且做到言听计从、百依百顺，否则就成了“一锤子”买卖。有关专家认为，如果这种现象不加以控制，等于为权利寻租开了口子，为规避集中采购留出空间，也给政府采购反腐工作增加新的课题，更为严重的是政府集中采购制度将流于形式。当然，政府集中采购也不排斥社会中介机构，它们应该成为集中采购机构的补充，二者形成一定的竞争，有助于推进政府采购的规范化和专业化。

配套措施亟须出台

山东省省级机关政府采购中心副主任姜洪铎、广东省政府采购中心主任周礼强等人认为，《政府采购法》已颁布实施4年了，与之配套的实施条例始却终没有出台，应尽快弥补现行法律的缺陷和不足，理顺政府采购的管理和运行体制，为政府采购当事人依法行政提供更为充足的法律保障。

姜洪铎说，应在“管采分离”的基础上，逐步建立监督管理、采购执行和采购人三位一体、相互制衡的政府采购管理和运行体制。

一是要严格按照《政府采购法》“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的规定，将财政部门管辖的集中采购机构与之“脱钩”，实现监督管理机构与集中采购机构真正意义上的分离。

二是以规范政府采购各当事人的利益行为中心，进一步明确监督管理部门、集中采购机构和采购人的权利、义务和职责，形成三者之间相互平等、相互监督的管理和运行机制。

三是强化纪检监察和审计部门的外部监督职能，严格对政府采购全过程进行监督和管理。纪检监察部门派驻各采购预算单位的工作人员要从提出采购需求开始介入采购过程，对采购预算编制、采购方式和代理机构选定、评委组成和专家抽取过程、开评标现场、中标结果确认、采购合同签订与验收以及货款支付等各个环节进行全程监督，确保环环相扣，规范执行。审计部门应加大对政府采购项目的审计力度，不仅要对集中采购机构进行定期专项审计，也要对监督管理部门在审核采购预算、确定采购方式、委托采购代理机构、集中支付等环节进行严格审查，对重大采购项目单位履行政府采购程序和规定的情况进行督察。

周礼强认为，要统一集中采购机构的设置和隶属关系。为确保政府集中采购能够不受干扰，独立行使招标采购职能，按照集中采购机构不隶属于任何部门的法律规定，政府集中采购机构应明确隶属本级人民政府直接管理。集中采购机构作为事业法人，其人员和业务经费应由本级财政给予全额补贴，机构性质可考虑参照公务员管理。为加强对集中采购机构的业务指导和统一协调，可考虑赋予上一级集中采购机构对下一级集中采购机构进行业务指导的职能，逐步形成全国统一规范的政府采购模式、执行标准、业务培训和机构考核管理体系。（记者 张涛）