广东省“双到”扶贫模式
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（七）领导率先垂范，严格考核问责，着力解决“如何避免扶贫责任制流于形式”的问题。省委13位常委和分管扶贫副省长各挂钩联系一个地级市，督导“双到”扶贫工作。省委常委会每年召开专门会议，听取21个地级以上市的“双到”扶贫工作专题汇报，研究重大问题，督查工作进度。省委、省政府每年召开“双到”扶贫工作现场会，推广典型，交流经验，部署工作。各市、县党政一把手和帮扶单位主要负责人把扶贫“双到”列入重要议事日程，亲自挂点，亲自督办，身先示卒抓落实。为确保“双到”扶贫责任制的落实到位，广东省制定了一套比较完整的考核问责制度。2009年，印发了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”帮扶与被帮扶双方工作责任》，明确了帮扶方和被帮扶方的各自职责、工作内容和应负的责任。2010年，广东省纪委、省扶贫办共同制定了《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》，对不履行或不正确履行扶贫开发“双到”工作职责的党政机关、部门单位的领导，由有关方面按照干部管理权限和规定，对其进行责任追究。2011年，制定了《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作考核评估办法》（2013年进行了修订）和《广东省扶贫开发“双到”单兵教练工作的通知》。依据这些制度，对“双到”扶贫除了日常督查以外，实行一年一考核、三年结硬帐。对于考核不合格的市、县和帮扶单位主要负责人和有关负责人，实行通报、点名或单兵教练约谈。有关市、县曾对工作不力的5名干部给予了撤职处分。严格的问责制度，给各级各部门带来政治压力，形成倒逼机制，确保了扶贫责任制落到实处。
（八）适应“大扶贫”格局，转变部门职能，着力解决扶贫机构队伍能力提升问题。“双到”扶贫是一项由专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同组成的“大扶贫”系统工程。从“双到”扶贫投入来源来看，国家安排给广东的中央财政扶贫资金很少，省级财政预算的专项扶贫资金也只占小头，大量的项目和资金来自本省行业主管部门、发达地区对口帮扶、定点帮扶单位自筹和社会慈善捐赠。显然，过去省、市、县扶贫部门单一主抓专项扶贫的传统做法，已经很不适应“大扶贫”新形势了。“双到”扶贫的全面深入推进，要求扶贫部门切实转变职能，提高执行能力。在这方面，广东省的主要做法是：（1）充分发挥各级扶贫开发领导小组的统筹、协调、督查作用。有关“双到”扶贫一些规范性文件，如考核验收办法等，都是由省扶贫开发领导小组制定的；各县到村到户的行业扶贫项目与资金计划制定和安排下达，都是由县扶贫开发领导小组统筹协调相关行业部门确定的；“双到”扶贫的年度考核和三年结帐验收，也是由省扶贫开发领导小组部署和组织实施的。（2）强化各级政府扶贫办的工作职能。明确各级扶贫办是同级政府主管“双到”工作的职能部门，具体负责规划制定、政策研究、建档立卡、部门协调、督办落实、人员培训、信息服务、统计监测、经验推广、考核验收等。各级扶贫办的角色，由过去具体主抓专项扶贫项目的实施，转变为做好“大扶贫”的协调、服务、指导和督办工作。（3）加强扶贫队伍能力建设。扶贫队伍主要包括两个方面：一是各级扶贫主管部门的工作人员；二是定点帮扶单位从事扶贫工作的人员（包括驻村工作队员）。特别是后一支队伍，他们数量大，对扶贫政策和业务工作不熟悉，需要不断加强培训、咨询和指导。为了做好这方面工作，清远市连南瑶族自治县成立了“县扶贫孵化中心”，为县一级加强扶贫队伍能力建设探索了一条新路子（见专栏4）。
专栏4：连南县创办扶贫孵化中心加强扶贫队伍能力建设
连南瑶族自治县（以下简称连南县）是广东21个省定扶贫工作重点县之一，也是“双到”扶贫战略思想的策源地。连南县共有38个贫困村被纳入第一轮 “双到”扶贫的扶持范围，有136个部门单位组成38个驻村工作队开展为期三年的定点帮扶工作，共派出驻村干部209人。
随着“双到”扶贫的全面实施，一些涉及能力建设方面的问题凸现出来：一是如何解决驻村帮扶干部扶贫政策业务知识缺乏的问题；二是如何科学制定和实施扶贫规划；三是本地扶贫干部如何尽快实现职能转变和能力提升；四是如何提高扶贫项目资金规范化管理水平。为了解决以上四个方面问题，县委、县政府决定设立“连南县扶贫孵化中心”，定性为一类公益事业单位，隶属于县扶贫办。县扶贫孵化中心的主要职能概括为“两大孵化、四项服务”。“两大孵化”是：扶贫专业人才培养孵化；扶贫项目引进落地孵化。四项服务是：扶贫培训服务、信息共享服务、项目对接服务、宣传展示服务。
连南县扶贫孵化中心成立三年以来，共举办驻村帮扶干部培训班6期1000多人次，县、镇、村扶贫干部培训班6期300多人次，先后召开联席会议12次，研究解决帮扶单位提交问题近50个，组织下乡扶贫业务咨询指导110次。上述活动的开展，促进了扶贫干部队伍履职能力的提升，促进了“双到”扶贫的县抓落实。第一轮“双到”扶贫期间，连南县共引进、整合、投入扶贫资金2亿多元，促成了1083个扶贫项目落地和实施，圆满完成了第一轮“双到”扶贫工作任务。
连南县扶贫孵化中心的创立与实践，适应了“双到”扶贫的发展需要，实现了县级扶贫机构的职能转变，在县级扶贫培训网络体系建设、开展经常性培训和提高扶贫干部能力等方面，探索出了一条新路子。
四、实施效果与长效机制
（一）实施效果。广东省第一轮“双到”扶贫已于2013年初进行了全面验收。验收结果表明：到2012年底，全省被帮扶的3407个贫困村、36.7万贫困户、158.6万贫困人口实现了三年脱贫的预期目标。贫困户人均纯收入达到7762元，远远超过了“贫困户人均纯收入达到2500元以上”的目标；3407个贫困村集体经济收入全部达到3万元标准，村均达到11.09万元。贫困村全部实现村道硬底化，村民饮水安全比率达100%，低收入住房困难户住房改建完成率达100%，贫困村的落后面貌得到了根本改善。“双到”扶贫的实施，对缓解区域发展不平衡发挥了重要促进作用。全省区域经济发展差异系数从2007年0.75下降到2012年的0.63,城乡居民收入差距从2007年的3.15:1缩小到2012年的2.83:1。
（二）建立“双到”扶贫的长效机制。实施“双到”扶贫并不是权宜之策，而是政府主导的一种长期扶贫方式。广东省在建立“双到”扶贫长效机制方面，主要采取了以下措施和办法：
一是加强基层组织建设，打造一支“永不撤走的工作队”。在推进“双到”扶贫中，各地始终把加强基层组织建设摆在重要位置，实行扶贫党建两手抓、两促进。各帮扶单位党组织与村党支部结对共建，帮助贫困村培训老党员、发展新党员；按照有党建工作制度、有党员活动场所、有党员电化教育设备、有党建工作宣传栏的“四有”标准，加强定点村的党组织建设。注重选拔优秀党员干部、青年干部担任村“两委”主副职，提高他们依法依规办事、带领群众致富的能力，努力打造作风正、能力强、威信高的“两委”班子，为贫困村留下一支“永不撤走的工作队”。
二是建立“双到”扶贫跟踪联系制度。广东省明确规定，对已完成第一轮“双到”扶贫目标任务的3407个行政村，仍由原帮扶单位跟踪联系三年，定期开展“回头看”，“扶上马送一程”，巩固三年“双到”成果，确保稳定脱贫。要求各帮扶单位加强对村集体经济项目和公共服务项目的后续管理，健全和完善各项财务、产业项目和公共设施管理制度，确保帮扶项目能可持续运行，长期发挥作用。
三是实行“双到”扶贫与“双转移”战略的有机结合。“双转移”即珠江三角洲劳动密集型产业向粤东西北部欠发达地区扩散转移，农村劳动力向城镇流动转移。“双转移”战略是广东省委、省政府审时度势，根据本省城乡一体化大趋势和产业结构转型升级新阶段的实际，与“双到”扶贫同时提出的。实行“双到”扶贫与“双转移”战略的有机结合，体现了广东省委、省政府坚持扶贫到村到户与加快欠发达地区区域发展“双管齐下、相互支撑、互相促进”的战略思想，它为欠发达地区建立 “双到”扶贫长效机制，增强地方财政扶贫能力，拓展农村贫困劳动力就业空间，打下更加坚实的基础（见专栏5）。
专栏5：广东“双转移”战略促进了“双到”扶贫
从加快珠三角产业向粤东西北地区转移方面看：全省欠发达地区已建立36个省级产业转移工业园区，总投资达到10196.8亿元，引进项目3629个，形成了一批有较大影响力的特色主导产业，夯实了粤东西北地区的产业基础，为欠发达地区培植税源、增加财政收入提供了载体，也有力促进了“双到”贫困村的产业发展。三年多来，3407个贫困村累计发展经济项目28868个，其中农业项目18101个、工业项目2938个、商贸旅游项目1559个、其它建设项目6270个。全省区域发展差异系数从2007年0.75下降到2012年的0.63,城乡居民收入差距从2007年的3.15:1缩小到2012年的2.83:1。
从加快农村劳动力就业转移方面看：产业转移为欠发达地区农村劳动力的转移就业提供了更多的岗位和机会。2009-2012年，全省3407个贫困村参加各种专业技能培训的农民共204.4万人次，实现转移就业的农村劳动力199.3万人。仅2012年，3047个贫困村农民的人均工资性收入达到5744元，占年纯收入的74%，工资性收入成为贫困户增加收入的重要渠道，实现了“转移一人，脱贫一户”。
四是建立相对贫困标准动态调整机制。如果说广东省第一轮“双到”扶贫提出的识别贫困村、贫困人口的标准，是一种绝对意义上的静态贫困标准，那么，第二轮“双到”扶贫提出的识别贫困村、贫困人口的标准，则是一种相对意义上的动态贫困标准。广东省委、省政府决定， 2011年末全村农民人均纯收入低于全省农民人均纯收入60%的行政村，确定为“双到”重点扶贫村；重点扶贫村内2011年末家庭人均纯收入低于全省农民人均纯收入33%（即低于三分之一）农户，确定为贫困户或贫困人口。这两个标准都属于相对贫困标准。采用相对贫困标准动态调整机制和扶贫对象识别机制，从而在制度设计上为扶贫开发的长期开展奠定了基础。从这个意义上来说，广东的“双到”扶贫将会一轮接着一轮推进下去。
五是采取地方立法形式将定点帮扶和社会扶贫长期化、制度化。2011年11月，广东省第十一届人大常务会第30次会议通过了《广东省农村扶贫开发条例》。《条例》规定：“实行发达地区、国家机关、国有企业、事业单位、社会组织定点帮扶贫困村、贫困户制度。承担定点帮扶任务的发达地区、国有企业等有条件的单位每年安排一定的资金、项目、人力，其他单位每年筹措一定的资金、安排人力，扶持被帮扶贫困地区、贫困村发展经济和社会事业。”《条例》还规定：“各级人民政府应当将农村扶贫开发资金列入年度财政支出预算，并建立与本地区经济发展水平相适应的财政扶贫资金增长机制。”《条例》明确：“每年六月三十日为广东扶贫济困日。各级人民政府应当组织开展扶贫济困活动，鼓励国家机关、企业、事业单位、社会组织和个人积极支持农村扶贫开发。”在广东，《条例》已成为“双到”扶贫、定点帮扶和社会扶贫长期化的重要法律依据和制度安排。与此相适应相配套，组织国家机关、企事业单位下派干部驻村扶贫，也成为一项培养、锻炼年轻干部的长期制度，被固定下来。
