广东省“双到”扶贫模式
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二、“双到”扶贫的基本思路、重点对象与目标任务
广东省“双到”扶贫的基本工作思路是：靶向疗法，定村定户，定责定人，驻村帮扶，一村一策，一户一法，一定三年，限期脱贫，分轮分批地解决农村贫困问题。这一工作思路的精髓就是“精准扶贫、定点清除”理念。广东省的“双到”扶贫目前已进入第二轮。对每一轮“双到”扶贫，都精心进行顶层设计，明确重点扶贫对象，明确具体目标任务。
（一）第一轮“双到”扶贫的重点对象和目标任务。第一轮“双到”扶贫的实施期限是2009-2012年。重点帮扶对象是：粤东西北欠发达地区14个地级市和恩平市等83个县（市、区）的3407个贫困村，以及这些贫困村内家庭年人均纯收入低于2500元的36.7万户贫困户、158.6万贫困人口。目标任务是：用3年时间，通过实施“规划到户、责任到人”扶贫开发工作责任制，采取综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，人均纯收入达到2500元以上；确保被帮扶的贫困村基本改变落后面貌，村集体经济收入达到5万元以上。
（二）第二轮“双到”扶贫的重点对象和目标任务。第二轮“双到”扶贫的实施期限是2013-2015年。重点帮扶对象是：粤东西北欠发达地区2011年末全村农民人均纯收入低于5623元（即2011年全省农民人均纯收入9372元的60%）、集体经济收入低于3万元的2571个贫困村；这些贫困村内2011年末家庭年人均纯收入低于3093元（即全省农民人均纯收入9372元的33%）、有劳动能力的20.9万贫困户、90.6万贫困人口。目标任务是：（1）到2015年，被帮扶的有劳动能力的贫困户人均纯收入达到或超过当年全省农民人均纯收入的45%，并实现稳定脱贫；贫困家庭成员按规定全部参加新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，符合最低生活保障条件的贫困家庭成员全部纳入最低生活保障范围；贫困户家庭适龄子女义务教育阶段不因贫困辍学,考上高中和高等学校的子女能够顺利完成学业；低收入住房困难户住房改建和不具备生产生活条件的贫困村庄移民搬迁安置任务全部完成。（2）到2015年，贫困村全村农民人均纯收入超过当年全省农民人均纯收入的60%，村集体经济收入达到或超过5万元；生产生活基础设施建设基本完善，村庄环境整洁，公共服务设施建设和服务水平明显提高，基本改变落后面貌；民主管理制度健全，村“两委”班子战斗力、凝聚力和号召力进一步增强。
相比较而言，第二轮“双到”扶贫的目标任务比第一轮的内涵更丰富，要求更高，体现了从重点解决绝对贫困向缓解相对贫困，从重点关注收入贫困向关注多维贫困的转变。
三、推进措施与主要做法
在明确总体思路、重点对象与目标任务的基础上，究竟在实际操作中如何推进“双到”扶贫？我们不妨从广东省针对解决八个实际问题所采取的具体措施，来对“双到”扶贫的基本做法做一些梳理和归纳。
（一）明确帮扶单位，定点定人定责，着力解决“谁去扶贫”的问题。广东省委、省政府将贫困村及贫困户的“双到”扶贫责任，以“两办”文件名义采取“一对一”的清单形式，一次性地分解下达到各相关市、县和帮扶单位，实行定点定人定责（见专栏1）。如第一轮“双到”扶贫，承担定点帮扶任务的帮扶单位，共派出11524名干部，组成3541个扶贫工作队，进驻到3407个贫困村，一定三年不变。各帮扶单位“一把手”为第一责任人，分管领导为直接责任人。贫困村中的贫困户，分别由帮扶单位安排党员干部，责任到人，实行“一对一”结对帮扶，也是一定三年不变。这样，保证了每个贫困村都有帮扶责任单位和驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。
专栏1：广东省“双到”扶贫定点帮扶贫困村责任单位分解
广东省委、省政府将贫困村和村内贫困户的“双到”扶贫责任，以“两办”文件名义采取“一对一”的清单形式，一次性地分解下达到各相关市、县和帮扶单位，实行定点定人定责。第一轮“双到”扶贫（2009-2012年）3407个贫困村的分解方案是：省直和中直驻粤单位帮扶247个村，珠江三角洲7个经济发达市（广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门）帮扶1160个村，贫困村所在的市、县帮扶2000个村。第二轮“双到”扶贫（2013-2015年）2571个贫困村的分解方案是：省直和中直驻粤单位帮扶227个村，珠江三角洲6个经济发达市（广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山）帮扶875个村，贫困村所在的市、县帮扶1469个村。
（二）全面建档立卡，实行“靶向疗法”，着力解决“扶贫扶谁”的问题。“双到”扶贫推行的是“靶向疗法”，瞄准的“靶向”是贫困村、贫困户。为确保“双到”扶贫有的放矢、对症下药，帮扶单位和驻村工作队进村以后，做的第一件事就是对贫困村、贫困户的真实情况进行全面摸底调查，按照民主推荐、核准认定、张榜公示、登记造册等程序，锁定帮扶对象。省扶贫办统一制定《贫困村帮扶记录簿》和《贫困户帮扶记录簿》，由县（市、区）负责印发到村、到户。各帮扶单位按照要求，将帮扶情况和项目实施完成情况，一笔一笔地如实填写《贫困村帮扶记录簿》；帮扶贫困户的责任人按照要求，将入户帮扶情况和项目实施情况，也要一笔一笔地如实填写《贫困户帮扶记录簿》。这“两簿”，由村负责人、贫困户户主、驻村工作队队长共同签名确认后，及时录入省扶贫信息系统，形成帮扶贫困村、贫困户的动态档案和工作台账，作为绩效考评重要依据。省、市、县（市、区）和乡镇数据库实时联网监测，对帮扶工作实行信息化监督管理。为确保建档立卡、电脑管理工作落实到位，省财政厅安排专项资金作为建档立卡工作经费，如第一轮“双到”扶贫安排专项工作经费1550万元。
（三）科学制定规划，落实帮扶项目，着力解决“扶贫扶什么”的问题。各帮扶单位本着“一村一策、一户一法”的原则，制定切实可行的“两级”三年规划（贫困村整村推进扶贫规划和贫困户脱贫规划）以及年度帮扶工作计划。规划突出特色产业发展、基础设施建设、社会服务事业、基本民生保障等四个方面的重点帮扶项目，形成项目进度计划和落地实施清单。2009-2012年第一轮“双到”扶贫期间，3407个贫困村都制定了整村推进三年扶贫规划，36.7万贫困户也都制定了脱贫计划。三年共实施扶贫项目28868个。其中，特色农业项目18101个，村办工业和商贸旅游项目4497个，其他建设项目6270个。正是这些帮扶项目的落地与实施，才确保了第一轮“双到”扶贫任务的圆满完成。
（四）创新开发机制，推动产业发展，着力解决贫困村贫困户如何增收的问题。贫困村发展集体经济、贫困户增加家庭收入，必须选准发展路子，建立支柱产业，拓宽增收门路。而贫困村、贫困户发展特色支柱产业面临的主要困难和“瓶颈”是缺资金、缺技术、缺市场信息、缺有效的产业化组织机制。“双到”工作的深入开展，为创新产业扶贫机制，解决“四缺”难题，提供了一个很好的平台。如连南瑶族自治县三排镇三排村在驻村工作队的帮助下，把原来分到各家各户的土地以村委的名义统一租赁过来，大搞蚕桑、金银花、花生等特色产业基地连片开发，然后根据贫困户劳动力情况和个人申请，将基地分给农户管理种植，形成“基地 +农户”的产业扶贫模式。该村兴建蚕桑420亩，金银花 368亩、花生 345亩，共带动贫困户152户参与基地种植。再如，中山大学采取“交钥匙”方式帮扶紫金县龙窝镇琴口村兴建灵芝生产基地。中山大学负责出资金、包技术、包管理、包孢粉深度加工、包市场销售；村里以土地、贫困户以劳力入股，全部利润按“三七开”由村集体和贫困户分配；三年以后，灵芝生产基地交给琴口村管理和经营。再如，东源县涧头镇洋潭村在驻村工作队的帮扶下，重点发展油茶、柠檬、珍稀林木“3个千亩基地”，采取土地集约方式成立“绿洋种植农民专业合作社”，经营所得收入由村集体和村民（包括贫困户）共同受益。目前，“3个千亩基地”的效益日益显现，预计 3个产业项目进入丰产期后，全村农户人均分红可达上万元，村集体经济收入可超百万元。还如，清远市在贫困村积极推行“四个一”的产业扶贫模式，即每个村至少发展一个主导产业、成立一个专业合作社、联挂一家龙头企业、带动一批有劳动能力的贫困户。目前全市共培植发展扶贫龙头企业 116家，成立农民专业合作社 425个，带动贫困农户近 4万户。郁南县创造了金融扶贫“郁南模式”，为贫困农户发展生产在正规金融机构获得小额贷款探索出了一条新路子（见专栏2）。
