国家减灾委不能做实事

　　“我当了15年专家组组长，每年开一次会，最遗憾的是没实权”

　　南都：国家层面目前有负责减灾应急的部门吗？

　　王昂生：有国家减灾委员会和国务院应急办公室。

　　南都：国家减灾委是个什么机构？

　　王昂生：它是一个部级协调机构，由近30个部委组成，但它不是实体，具体日常工作由民政部承担。实际上它没有实权。

　　国家减灾委前身是1989年4月成立的“中国国际减灾十年委员会”，当时联合国倡导在1990至2000年搞一个全世界国际减灾试验活动。这次试验完了以后，其就改为中国国际减灾委员会，后来又改为国家减灾委员会。我当了15年专家组组长，每年开一次会，最遗憾的是没实权，不能做实事。减灾委立项频频，并且深受地方政府欢迎，因为可以要来钱，但是到了需要中央政府各部门支持执行的时候就有阻隔。

　　当时的国家减灾委并不是一个实体机构，因为没有专门的经费保障，把与减灾有关的所有部门整合起来这件事就变得异常困难。2002年，我呼吁建立“中国减灾中心”，试图去承担中国减灾救灾信息交流、技术支持、政策咨询、人员培训和基础研究等职能，后因为多个部委的反对，最终以“民政部国家减灾中心”的形式成立。但一方面民政部的级别不足以统管各部门，另一方面，专家作用也难以充分发挥。

　　南都：不是实体，就不能发挥作用吗？

　　汤声闻：本身是松散的机构不要紧，关键是要在灾害到来时，能迅速变成一个权威性机构，有权代表国务院协调各部门的事务。这比临时成立一个指挥部要好得多。现在临时成立的煤电油运应急指挥办公室，主要是解决一些煤电油运的问题，实际上老百姓生活这一块呢，它并没有包含在内，包括民间组织有劲使不上的问题，它也没有精力去管。

　　说实话，我们当时对国家减灾委员会有比较高的期望，实际上他们也是平战结合，在没有突发事件的时候，考虑各方面的预案；红十字会也包括在内，制定了应急预案，可是一旦发生灾情，必须有人出面启动应急预案。

　　应急预案容易纸上谈兵

　　“雪灾就暴露出我们的综合应急系统太脆弱了”

　　南都：通过SARS事件以后，国家在应急工作方面有什么改变？

　　王昂生：2003年SARS开始，温家宝总理提出了一系列应急的问题，2004年就开始考虑全国的应急体制，各个单位、各省市开始搞应急预案。我也知道预案的缺点就是容易“纸上谈兵”，写是很好，譬如我们重点检查了水利、民政等的预案，写的人头头是道，但具体做起来就是考验了。

　　南都：预案能起到什么作用？

　　董焰：2004年开始要求各个行业建立的应急措施，现在才刚刚起步，还很不完全，不完善。我们国家的交通运输分行业管理，每个部门应对灾害或重大的突发事件都制定了一套应急措施。就单一的交通、海洋，航空上突发事件，单一部门的应急措施还是很有效的，各个环节、各主管部门都作了应急措施和紧急的安排。但这些都是系统内部的，互相不交叉，不交流，没有共同应对、交叉应对的预案。我们对综合的应急机制还没有研究，就海事看海事，就高速公路看高速公路，就铁路看铁路，没有全面的考虑，全部出了问题怎么办？雪灾就暴露出来我们的综合应急系统太脆弱了。

　　国务院应急办仅20多人

　　“一半人要来搞战略，还有那么多部委那么多省市，怎么抓得过来？”

　　南都：怎样才能有一个综合的应急系统？

　　王昂生：我们呼吁过建立一个机构，统一指挥协调这个工作。我不同意像美国一样再建一个部委，统筹管理应急救灾工作，因为体制不一样，我认为放在国务院办公厅最好，这个机构在各个部委之间最具有权威性。2005年，国务院应急办公室就成立了，各个省、市、各个部门相继成立对口单位。

　　当时我非常高兴，国务院有人专门管这个事情。但遗憾的是人员少，大概只有20人，也没能建立“应急专家组”，后来我们专家也退出来了。

　　南都：国家应急办公室在这次雪灾中运作如何？

　　王昂生：因为成立不久，反应慢可以理解，新机构都需要运行一段时间，才能步入正轨。南方出现小灾的时候就应该运行这个机构了，但这个应急办仅20多人，一半人要来搞战略，还有那么多部委那么多省市，怎么抓得过来？

　　所以我建议，首先要建立现代化的系统。其次是人员的素质培训，现代化的思维培训，应急工作不能光靠行政人员来完成，长远看来应该建立专门的大学来培养这样的人才。第三，大灾不是每天都有的，在小灾、中灾时就要多运行这个机制，需要多磨练。国务院应急办应该有一个支撑体系，需要找一批专家在外面做技术支持，否则运行起来就很难。这次雪灾出现后，又临时成立了国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心。其实如果应急办有人才储备的话，可以直接拿来用，完全可以国务院应急办的名义来工作。

　　冬季也应作中长期预报

　　“难度是相当大的。但我们还是可以试着报一报，报了比不报要好”

　　南都：防灾减灾，预报是第一个环节，怎么看待此次雪灾的预报？

　　王昂生：这次雪灾对前期预报来说还是一个比较大的难题，天气容易随着人类的活动变化出现异常情况，极端天气出现，很难说多少时间发生一次，像这次雪灾，基本是五十年一遇，解放以来很少发生。对天气预报来说，超长期的预报难度是非常大的，中短期好一点。这次雪灾本身时间长，强度大，是一个难题。不仅是中国，美国也一样，都非常难。

　　现在每年3月底、4月初就要做一个预报―――夏天洪水、台风的预报，这一般就是中长期的预报，两三个月以后会怎么样，大概的趋势。但是这二十多年看来，很多时候都不太准确。但每年都要报，总的说来还是在进步，夏天的问题还是行的。

　　冬天的问题之前没有出现过，所以建议每年11月也要做一次中长期预报―――冬天大范围的降雪、冰冻灾害。这个要报出来就相当难，它是小概率事件。千分之一的事件怎么能报得准呢？所以这个难度是相当大的。但我们还是可以试着报一报，报了比不报要好。

　　董焰：我对气象部门的推诿非常不满，日本的天气预报可以精确到小时，我们的天气预报有时一天都不准。设备投入了，但是技术水平太差。气象部门要为所有的部门服务，要及时不断地提供最新、最快的天气消息。气象信息国家要及时发布，不要保密，要及时通知老百姓，这些信息的提供是要免费的，无偿地提供给老百姓。意外事件要有特别的警报，并且要让老百姓听得懂。现在所说的“红色”、“橙色”警报老百姓不懂，不要完全学外国的东西。

　　南都：这次雪灾，理想的应急反应过程是怎样？

　　王昂生：这次雪灾最理想的运作是：首先是气象部门，应该在11月份作长期预报，即使12月初不能做，12月中下旬也能做了，至少能做中短期的预报，气象部门应该走在前面。然后是国务院和各地应急办，应该把系统运行起来，最先出现问题的湖南、湖北、江西，可能就出现了电线杆结冰的现象，这个时候就应该往上报，气象、电力、交通部门就应该反馈信息。应急办应该借用交通部门的监控系统，综合分析，迅速采取措施。