随着流动人口日益城市化，广东维护社会治安的模式，开始了以人为本、以服务为本的重大调整

“您好，这里是深圳110……”，通过深圳市公安局指挥大楼110指挥中心100平方米的监控大屏幕，本刊记者4月8日下午在这里看到了一场“特级布控演练”：路面巡警在短短7分钟内，就完成了

接警、指挥、布控到抓捕嫌疑犯的全过程。在深圳，已经有2800辆警车纳入了110指挥中心GPS定位管理系统；给全市13万根路灯杆编上号，组成了“路灯杆报警系统”；在多数社区，主要道路、停车场、出入口、公园、广场等重要部位，安装了大量电子探头，实现24小时全天候监控……近两年，深圳这个有大量流动人口的发达城市，一方面完善对流动人口的各种服务，另一方面完善技防、人防、物防手段，迅速建立起一个“寓管理于服务”中的治安防控“天罗地网”。

这是广东这个“中国流动人口第一省”转变治安管理模式，强化治安防控网络建设的重要组成部分。

推动治安管理模式转变

《瞭望》新闻周刊在调研中了解到，改革开放以来，广东省暂住人口总量从1982年的不足50万人，增加至现在的近3000万人，其中95%以上居住在珠三角地区。广东也因此成为中国名副其实的流动人口第一大省。

大量的流动人员在广东就业，对促进广东经济社会发展作出了重要贡献，同时也给珠三角地区的社会管理和公共服务带来许多新情况、新问题。

在解决流动人口带来的复杂社会问题的过程中，广东曾一度出现过失误：一些地方在管理中存在歧视多于尊重、管理多于服务、限制多于保护的现象，依靠登记、发证、收款、清查等简单方式进行管理。在这样的管理模式下，不但社会治安状况未有明显好转，相反甚至引发了“孙志刚案件”这样的恶性事件。转变迫在眉睫。近年来，广东省委、省政府将流动人员服务管理工作作为社会管理的重中之重，坚持以人为本，努力实现了四个转变：在工作体制上从部门管理为主向政府综合管理转变；在管理导向上从限制型管理向服务型管理转变；在工作方法上从简单粗放向规范文明转变；在经费保障上从收费渠道向财税渠道转变，初步探索出了一条适合广东实际的流动人员服务管理工作新路子。有关部门负责人近日表示，伴随着沿海产业向内地的转移，伴随着中国城市化进程的推进，广东已经遇到的流动人口问题极有可能会陆续出现在内地的广大地区，广东对流动人口的服务管理经验可资借鉴。

转变一：从部门管理走向综合管理

面对流动人口占全国1/3的特殊省情，2003年底，广东省委、省政府明确提出要构建“党委政府领导，职能部门参与，保障有力，综合治理”的流动人员服务管理工作新格局，使流动人口管理从部门管理为主走向政府综合管理。据本刊记者了解，广东省现已形成省市县乡村五级管理网络体系。在广东省，综治委成立了流动人口治安管理工作领导小组，各市也都成立相关领导小组，其日常办事机构有三种模式：一是在市政府设立办公室，如广州、东莞、中山等市；二是在综治委设办公室，如深圳、珠海、汕头、佛山、惠州等市。这两种都是常设机构，适应了流动人员密集、服务管理任务较重的实际。而在流动人员较少的其他各市，则在公安局设办公室。珠三角地区各镇（街），则设立了流动人员和出租屋服务管理中心，各居（村）委设立服务管理站。其他地区，在流动人员2000人以上的乡镇设立了流动人员服务管理中心。全省还组成了一支近4万人的流动人员和出租屋综合协管员队伍。

在建立管理网络体系的同时，广东还构建了综合管理信息平台。在省市县公安机关人口信息网基础上，建成了集暂住人口登记、注销、函调、统计、查询等功能于一体的全省流动人员治安管理信息子系统，并与旅馆业、在逃人员等信息系统对接，可自动比对和远程查询。全省劳动力市场信息系统也覆盖所有市县，实现了远程求职招聘网上对接和多部门信息共享。全省流动人员计划生育信息系统实现了对已婚育龄妇女信息录入、变更、统计、分析自动化，流出、流入地互联互通。

此外，广州、深圳、佛山、东莞等市建成的集暂住登记、房屋租赁、劳动就业、工商登记、计划生育、缴税收费等服务管理功能为一体的流动人员和出租屋信息综合管理系统，能够对频繁变动住址的人群实施动态管理，大大提高了综合管理效能。

转变二：从限制型走向服务型

广东省委副书记、省综治委主任刘玉浦说，流动人口远离家乡，很不容易，尊重、善待他们，保障他们的合法权益，切实帮助他们解决实际困难，是流入地党委政府的应尽职责。

近几年，广东着力从实施民生保障工程、加大维权助困服务、解决流动人口子女入学、加强法律援助和社会救助等方面，寓管理于服务中，在服务中体现管理。

——实施民生保障工程。一是大力加强就业培训。实施了“百万农村青年技能培训工程”和“农民工技能提升培训计划”，在省内建立起培训基地170多个，同外省建立对口联系的培训供应基地600多个。2005、2006年广东省内共培训农村劳动力近200万人。

二是扩大社保覆盖面。至去年底，广东全省农民工参加养老、工伤、医疗、失业保险人数分别达804万人、1351万人、1055万人和456万人，四项指标均居全国第一。

三是提供免费计生卫生服务。广东省取消了流动人口办理《婚育证明》收费项目，为流动已婚育龄妇女提供计划生育免费服务。据不完全统计，广东已为跨省流动人口计生服务投入超过4亿元。卫生部门免费为流动适龄儿童接种卡介苗等6种疫苗，设立了职业病诊疗机构，为农民工提供职业病防治服务。

——实施权益保障工程。2003年起，广东省委、省政府把“外来员工合法权益保障工程”纳入“十项民心工程”，颁布了《关于进一步加强农民工工作的意见》，批转了广东省妇儿工委《关于加强流动妇女儿童权益保障工作的意见》。广东省总工会等11个省直单位联合下发了《关于维护农民工合法权益的若干意见》，在外企、民企组建工会，开展“农民工有困难找工会”的维权活动，全省建立了648个困难职工帮扶中心。广东省人大还颁布了《广东省工资支付条例》，规范企业工资支付行为，建立了行政司法联动打击欠薪逃匿工作机制、重大劳动保障违法行为社会公布制度，在全省定期开展打击“恶意逃薪”专项行动，欠薪逃匿案件逐年下降。2004年以来共为570万名劳动者追回工资等待遇45.5亿元。

——解决流动人员子女入学。2000年流动人员子女在粤义务教育64万人，今年已达240多万人，其中外省籍115万人，50%以上就读公办学校。不包括扩建学校和设备投入，广东省年均直接补助流动人员子女义务教育经费在25亿元以上。目前，在珠三角地区中小学校就读的外来人员子女占学生总数比例：深圳为67.68%、东莞为56.91%、中山为38.75%、珠海为34.95%、广州为29.73%、佛山为26.8%。

——加强法律援助和社会救助。2006年，广东省人大修订了《广东省法律援助条例》，全省设立了370个法律援助工作机构，为在粤农民工提供法律援助。2003年实施流浪乞讨人员救助办法以来，广东省在17个城市设立了流浪儿童救助保护中心，实际救助人员已达24.7万人次。广州市建立了500个床位的流浪乞讨人员危重病人病区，每年拨出140万元用于流动贫困孕产妇救助。深圳市财政安排700万元专门用于流浪乞讨人员中危重、精神病人救治。从这一连串数字里，透出广东在加强流动人口服务上扎扎实实的变化。

转变三：从简单粗放走向规范文明

在谈到坚决纠正少数地区存在的歧视多于尊重、管理多于服务、限制多于保护的工作方式时，刘玉浦说，广东近年来改变了过去靠登记、发证、收款、清查等简单方式进行管理的做法。

完善法规制度。广东省人大、省政府及时制定、修订了《广东省流动人员管理条例》《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》《广东省流动人员劳动就业管理条例》《广东省流动人口计划生育管理办法》等12个法规和规章。有地方立法权的广州、深圳等市分别出台《广州市房屋租赁管理规定》《深圳经济特区房屋租赁条例》等二十多个地方性法规和政府文件。各市还制定具体实施办法，建立健全流动人口暂住登记、房屋租赁登记备案等制度。推行文明管理文明执法。广东各市都根据实际情况制定流动人员和出租屋协管员管理规定、协管员岗位职责和巡查走访、量化考评、责任倒查、奖惩激励等制度，规范协管员的管理行为。对行政管理部门严格要求按章办事，严禁乱收费、乱查证、乱罚款。社会治安管理从过去拉网式、地毯式集中清查行动向突出重点、分类管理转变，有针对性地对违法犯罪活动较为集中的城中村、城乡结合部、小招待所、小旅店和工棚工地进行重点整治，对犯罪分子实施精确打击。在各项执法管理工作中，切实做到了不干扰流动人员的正常工作和生活。严密“以屋管人”措施。

针对一半以上流动人口居住在出租屋的实际，广东各地普遍实行了出租屋分类分层次管理，推行物业小区式、旅业式、散居分片式、围院式、居住中心式等行之有效的管理模式。对已经出租的房屋，由房管、消防部门对出租屋主、承租人及房屋建筑、消防安全等情况登记造册，逐一检查整改安全隐患。公安、计生等部门与出租屋主签订治安、消防、计划生育责任书，并督促其履行相关责任。协管员定期对出租房屋进行安全检查，落实防火、防盗措施，及时排除治安隐患。广州市连续三年对不符合条件的出租屋进行综合整治，强化出租屋和流动人口的服务管理，使出租屋符合条件率由过去的不足40%提高到目前的99.4%。广州市委副书记、政法委书记张桂芳介绍说，通过推行“人来登记、人走注销”的旅业式管理模式，2005年至2007年，广州出租屋内发生的刑事、治安案件同比分别下降14.2%、22.3%、14.8%。深圳市按照“村不漏栋、栋不漏户、户不漏人、人不漏项”的要求，推行出租屋编码卡和签订责任书制度，通过全面开展出租屋信息普查和综合整治，出租屋登记管理量从两年前200万套增加到目前320多万套1.6亿平方米，登记掌握流动人口数从原来的700多万增加到现在的1200多万，特别是通过综治协管员日常巡查出租屋等途径，每年从中发现违法违章和安全隐患线索20多万条，通过出租屋综合管理办公室分流到各相关职能部门查处，办结反馈率达90%以上。深圳市政法委书记李锋介绍说，2004年以来，深圳市出租屋刑事发案逐年大幅度下降，其中2006年下降33.6%，去年下降46%。去年，深圳市市民对治安的满意度达到90.2%。

东莞市开展综合整治出租屋的“清窝”行动，组织“打击非法行医”、“清理无证经营”、“整改危房”、“创建平安社区”等专项行动，今年又计划安装出租屋视频监控系统，准备投资4.5亿元用三年时间安装15万个视频监控点，进一步为“新莞人”优化居住环境。加强省际协作。近年来，广东省还积极探索了流动人口服务管理省际协作机制，与全国20多个省、80多个地市建立了多层次劳务协作关系，通过双向劳务协作，引导民工有序流动，盲目入粤流动就业人员从上世纪90年代的80%下降到目前的不足10%。广东还与12个省（区、市）建立了流动人口治安管理省际警务协作机制。与12个省（区、市）签署了《泛珠三角省际间工会维护农民工合法权益协议书》，构建共同维护农民工合法权益的互联互动协作机制。

转变四：从收费渠道走向财税渠道

据本刊记者了解，广东省摒弃了过去向流动人口收费作为管理经费的做法，建立起以地方财政供给为主的经费保障机制。

从2002年开始，广东省政府相继取消了原批准收取的流动人口治安管理费、出租屋治安管理费、流动就业跟踪服务费等9项行政事业性收费，目前只保留暂住证工本费一项（每本收费5元），其中，广州市去年10月起还率先取消了暂住证工本费。全省取消的收费每年为流动人口减负30亿元左右。同时，针对目前房屋租赁市场规模巨大的现实，广东省按照税法规定，于2006年出台了《关于进一步加强个人出租房屋税收征管的通知》，将个人出租住宅房屋应征税费按月租金收入1000元以下、1000至2000元和2000元以上三个档次计征，税率分别为4%、8%和10%，这笔税金收入全部返还用于流动人口服务管理开支，填补了不向流动人口收费后出现的管理经费空缺。去年，广州、深圳、东莞市分别实现房租租赁税费收入8.73亿、9.47亿和2.2亿元。在提供政府公共服务、使流动人口共享改革发展成果方面，广东省还在继续探索各级政府承担相应责任的财政举措。（记者 肖文峰）