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2013年06月08日15:29 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

企业监管——

现状：对企业运营阶段排污的监管，缺乏有效制度

建议：排污许可证不应只是准许企业上马的“一张纸”，应该把排污许可证制度作为规范企业排污和政府监管的核心制度

《大气污染防治法》规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。

专家呼吁，排污许可证制度是发达国家行之有效的一种运营监管制度，中国学了差不多20年了，但到现在没弄懂、没学会。在《大气污染防治法》修订中，应该对排污许可证制度予以完善，将其作为规范企业排污和政府监管的核心制度。

“目前的排污许可证仅仅是一张纸，而且是主要针对企业或者建设项目在新建期的一个前置的审批。目前我们非常缺乏企业和项目已经完成审批、进入运营期后的监管。”中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴说，美国的排污许可证详细记录企业运营期间所有的排污设施和排污情况、各个排污设施所用的排污标准等信息，方便执法人员对企业进行监管。目前我们没有这样的监管体系，企业和项目运营之后的管理要求非常少。应该将排污许可证制度真正落实，使企业在运营阶段受到很有效的监管。

排污许可证制度没充分发挥作用，问题出在哪儿？柴发合认为，一方面是有些行业部门认为多了一个许可证等于多了一个紧箍咒，产业界反对。另一方面是我们对排污许可证制度研究得不是很深很透，现在很多地方都有自己的排污许可证管理办法，但问题在于是把它作为像卫生许可证、营业许可证那样的一个基本条件来管理，而不是作为污染源全过程控制和污染监督管理执法的依据。

“所以我们的排污许可证就像一张纸，而不是像美国排污许可证那样是厚厚的一本规定。”柴发合说。

“我们业内有一个玩笑：排污许可证制度之所以没有被好好的推行，是因为翻译有问题，翻译成了‘许可证’，这样就让大家认为这是一个项目上马之前必须要获得的一个东西，获得之后就安全了。”解洪兴说，中国要推行排污许可证制度，要把“许可证”的概念转变，它不仅是项目上马的时候要用的，而且是对项目长期运营进行过程型监管的一套管理机制。

目前，我国的环境管理主要有八项制度：环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、污染集中控制、限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度。柴发合认为，环境管理应该把排污许可证制度作为核心制度来建立，构成以一个制度为核心的制度体系。

违法成本——

现状：《大气污染防治法》规定的最高罚款不超过50万元，不足以震慑违法排污者

建议：应对处罚不设上限，按日计罚；不仅罚单位，也罚负责人

按照现行的《大气污染防治法》，最高处罚金额是针对造成严重空气污染事故的，“最高不超过50万元”。在大气法修订中，如何扭转“守法成本高、违法成本低”的现象，是社会各界关注的一个焦点。

“比较美国《清洁空气法》，中国的《大气污染防治法》缺乏刚性约束。”全国工商联环境商会秘书长骆建华说，美国法律规定，对违规排污者实行“按日计罚”，每天的违法处罚上限可以高达2.5万美元，或者处以5年之内的监禁，可以两者兼有；如果重犯，则加倍处罚。对捏造、篡改排污数据的，处以罚款或两年之内监禁。对因疏忽而排放有害气体的，则处以100万美元的罚款，或15年之内的监禁。

而中国的大气法规定，对违规排污者，处以1万元至10万元的罚款，而且是一次性的。对其他违法行为，大多数罚款也就是2万元或5万元。对造成大气污染事故的最高罚款也不过50万元。

“两相比较，可以看出中国的法律过于‘仁慈’，不足以震慑违法排污者，也使得‘守法成本高、违法成本低’的现象长期难以得到扭转。” 骆建华说。

柴发合认为，罚款不应该有上限，应该按照对环境造成的影响和违法违规的程度和时间，按日或按时计罚，要把累计效应罚出来。

杨朝飞认为，修订大气法，解决违法成本低、守法成本高的问题，有几个原则要遵循：一是针对超标排污企业，所征收的环境税费一定要高于其治理成本，税费不高于治理的成本，企业在治理污染上是没有积极性的；二是环境损害必须要赔偿，这种责任是终身的不可推卸的，日本发生水俣病已经50年了，排污的企业到现在还在赔偿；三是必须没收违法者的非法所得，污染环境那部分的非法所得通过计算要全部没收，让违法者付出高昂的成本，甚至倾家荡产；四是要借助司法的力量、严惩主观恶意的违法行为，对私排偷排的行为要作为法律严惩的对象，对责任人应该刑事拘留或判刑。

杨朝飞还建议，处罚一定要“罚单位和罚个人并重”。很多的环保法律法规，对造成污染事故、偷排漏排的污染企业，都是罚单位，没有罚个人。在《水污染防治法》中对处罚个人有了一个突破，规定对于个人的罚款不超过其年收入的50%。《大气污染防治法》一方面要继承《水污染防治法》的“罚单位和罚个人并重”，另一方面要突破水污染防治法的50%的比例，比如罚到让责任人一年没有收入。

“治理雾霾，必须出重拳，用重典。”骆建华强调。

链接

能源基金会、北京地球村环境教育中心日前举行“中国可持续能源记者论坛”，聚焦大气法修订。中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴，介绍了相关专家经过几轮讨论后形成的《大气污染防治法》修订的十点建议：

1.建立空气质量标准不断更新的长效机制；

2.全面加强空气质量达标管理制度；

3.建立大气污染物排放标准不断更新的机制；

4.完善排污许可证制度，强化企业排污的运营监管；

5.加大违法处罚力度，真正解决违法成本低、守法成本高的问题；

6.强化区域大气污染联防联控机制；

7.鼓励信息公开与公众参与；

8.建立鼓励地方实施更加严格的移动源排放标准的机制；

9.加强国务院环境保护行政主管部门对油品质量标准制定和实施的管理；

10.建立机动车环保性能监督检查和不达标召回机制。

解洪兴表示，这十点建议虽然针对的是大气法的修改，但不局限于具体的条目，主要关注应该形成怎样的管理机制才能有效改善空气质量。

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