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“二手烟”让7.38亿人被动受害
公共场所禁烟亟需全国性法规撑腰
3月24日，中国疾控中心在京召开会议研讨控烟。
最近，有关公共场所控烟的利好消息陆续传来：“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要；卫生部近日出台《公共场所卫生管理条例实施细则》，规定从5月1日起，室内公共场所禁止吸烟。
中国控烟工作面临何种形势？公共场所全面禁烟面临哪些难题？
控烟单靠健康教育难奏效
“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要，中国疾控中心副主任杨功焕认为，此举为我国控烟工作确立了“路线图”和“时间表”，这是我国烟草控制的一个里程碑式的进步。
控烟的利好消息面临着严峻的现实：目前公共场所禁烟情况并不理想，许多“无烟场所”形同虚设。《2007年中国控制吸烟报告》称，我国非吸烟人群遭受二手烟危害的人数超过5.4亿，公共场所和工作场所是接触二手烟的主要场所。2010年《全球成人烟草调查——中国部分调查报告》发布，我国目前约有7.38亿非吸烟者被动吸入“二手烟”。
中国疾控中心主任王宇指出，“吸烟作为一种根深蒂固的社会风俗习惯，要改变是一个巨大的挑战。在公务员、医生、教师这种高知识水平阶层中，吸烟率依然居高不下，这也反映出了单纯靠健康教育难以奏效。需要呼吁更刚性的社会环境和法律约束的支持。”
公共场所实现全面禁烟，无烟立法是最为有效的手段。从2006年起，《烟草控制框架公约》在我国正式生效。今年1月，我国作为缔约国需在室内公共场所、工作场所和公共交通工具实现全面禁烟。但我国目前还未出台一部禁止在室内公共场所和工作场所吸烟的全国性法规。
中国社会科学院教授赵建文指出，尽管卫生部、教育部以及许多地方都有比较好的控烟禁烟立法，但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”，还必须有全国性控烟法律。
立法难执行难并存
据统计，我国出台公共场所禁烟地方性法规的城市154个，占地市级城市的一半。
无烟立法本是控烟举措中的一记“重拳”，但由于存在着立法与执法的双重尴尬，无烟法规几乎成为“空拳”。国内无烟立法的尴尬，从南昌无烟立法的实践可见一斑。
南昌市是中国疾控中心启动的“无烟环境促进项目”首批7个试点城市之一。《南昌市控制二手烟烟雾危害条例》(草案)，被世界卫生组织和众多专家称为是中国国内迄今为止最接近于《烟草控制框架公约》要求、控制“二手烟”危害的“最全、最严”立法草案。然而，从去年8月至今，“条例”草案已经接受了南昌市人大两次审议，未能进入最终表决程序。有专家质疑其“过于超前”、“不符合国情、省情、市情”、“难以实施”。
中国法学会行政法学研究会会长应松年教授分析，从地方法规本身来看，一些条文表述、制度设计等与《烟草控制框架公约》有很大的差距，需要对法规、规章进行整合提升。
清华大学法学院教授王晨光表示，目前地方控烟立法还存在很多问题，如法律效力等级过低，公众对其权威的认可度有限；法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多，实际可操作性内容不足等。
而“有法难依”同样成为无烟立法中面临的尴尬。2010年9月1日，《广州市控制吸烟条例》正式实施，规定公共场所全面禁烟。但条例却屡碰“软钉子”，15个相关部门“掐不灭”一支烟。
控烟执法手太软，其根源在于公众对烟草的危害认识不深。一项调查显示，3/4以上的中国人未能全面了解吸烟的危害。2/3以上的中国人不了解二手烟的危害。清华大学教授李希光说，一个中国母亲如果看到自己的儿子跟性工作者在一起的照片，会感到无地自容。但是，如果母亲看到儿子抽烟的照片，就不会很羞愧，最多是责骂两句。
要多管齐下，也需多方合力
无烟奥运，北京在行动；无烟世博，上海在行动；无烟亚运，广东在行动。在中国，控烟无法可依的局面正在不断改变。去年5月，中国控烟法律专家工作组正式成立，标志着法律专家整体介入烟草控制立法工作。
卫生部新闻发言人邓海华接受记者采访时指出，卫生部正在对《公共场所卫生管理条例实施细则》进行修订，修订后将增加“室内公共场所禁止吸烟”及其他有关控烟的规定，这表明了我国政府积极履约控烟的决心和努力。
下一步无烟立法还可以在哪些方面进行改善和突破？
上海政法学院教授杨寅认为，无烟立法要符合立法法规定，符合《烟草控制框架公约》，符合全国人大法律的精神。目前《公共场所卫生管理条例实施细则》正在进行修订，地方人大也应当主动适时修订自己同卫生部法规之间不一致的地方。
王晨光建议，我国公共场所禁烟，应该正视烟草和“二手烟”的危害，以保障人民生命健康为宗旨，制定全面的、具有可操作性的立法；应该以《烟草控制框架公约》为标尺，借鉴国外和我国港台地区的成功立法经验，选择科学可行的执法模式，推动我国公共场所禁烟法治运动。
杨功焕认为，国家和地方出台或者修订避免“二手烟”危害法，要全面禁止烟草广告促销和赞助的法规，重新修订针对卷烟包装标识的规定，以及制定禁止对青少年出售烟草的详细规定。这些立法和执法需要有法律专家的参与，有立法和执法的指南，有媒体的支持，更要有公众的参与。和所有立法一样，无烟立法也有它的准备期和立法期，需要一步一个脚印来推行。(记者 王君平)