彭真怀：中国需要什么样的新型城镇化
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新型城镇化需要顶层制度设计
这次中央经济工作会议提出，新型城镇化要走集约、智能、绿色和低碳的道路，明确警示大中城市也同样要调结构转方式，否则走不远。新型城镇化是一项系统工程，涉及劳动就业、土地权益、绿色增长和低碳生活等方方面面，需要对概念模式、能源战略和政策举措进行过硬过细的探讨，在此基础上进行顶层制度设计。但客观地看，各级政府官员的认识还很模糊，特别是对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，制度层面也存在着需要打通的障碍。
一是扶持政策缺乏协调。各地支持小城镇的积极性很高，但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，一直形不成协调联动的合力。
二是规划管理水平偏低。镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平，值得高度关注。
三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。
四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多制度性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。
五是增长机制尚未形成。长三角、珠三角等发达地区的乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农业转移人口的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。
鉴于这些障碍，我认为，应把小城镇建设作为制定宏观经济政策的基础原则。其中最核心的，是捅破农村土地集体所有制这层窗户纸。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，连一件让银行认可的贷款抵押物都拿不出来。农民为什么贫穷？我看穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。俗话说，有恒产者有恒心。农民意识到土地是自己的，才会珍惜和投资土地。要让农业乃至附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。
新型城镇化需要分清轻重缓急
这次中央经济工作会议提出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，这完全符合国际上普遍遵循的城镇化规律。大中城市怎样消化2.5亿进城务工农民，需要有一个时间表和路线图，需要承担基本的城市伦理和城市道德。民生连着民心，民心顺则天下和静。大量农民进城打工却不能落户，建设城市却不能享受城市福利，他们的子女也被远远隔离在城市之外。在这种制度框架内，城市发展完全建立在农村作贡献、作牺牲的前提下，造成了城乡之间的全面失衡。这是一颗定时炸弹，如果不拆除导火索，靠延长导火线的方法继续维持，就会在一个特定的时间点引爆。这绝不是危言耸听。
按照一些城市蓝皮书的最新研究成果，我国城市化率已达到51.3%，但乐观估计为35%。我的保守估计仅有27%左右，搀杂了太多的水分。值得忧虑的是，对新型城镇化到底要不要以小城镇为抓手，反对意见仍然居上风。“城镇化”与“城市化”，看上去一字之差，实际上是偷梁换柱。一些大中城市扩张的原动力，基本上来源于工商业的用地压力，以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地。少数恶劣的占地案例表明，农民被强制性迁离他们赖以生存的家园，城市带给他们的只有泪水、恐惧和灾难。这是和平时期一种公然的掠夺，直接后果就是把农民整体上推向对立面。
有人会质疑，集中发展小城镇，与各地正在实施的大产业、大项目不是有冲突吗？对于这种质疑，我不掩饰自己的观点。一些地方拼凑上亿甚至几十亿的所谓大产业、大项目，绝大多数集中在早该淘汰的传统落后产业，集中在缺乏科技驱动的所谓新型战略性产业，集中在铁路、公路和机场等基础设施，在可以预见的3~5年内，我确信其中的一部分会成为没有效益的投资灾难。因此，必须制止这种投资扭曲，避免在产业定位上照抄照搬，在产业培育上喜新厌旧，在产业选择上贪多求全，在产业格局上自成体系，实现有质量的增长。
还有人担心，镇一级规划管理水平低，会不会造成农村资源的新一轮破坏？我认为，应当根据中央经济工作会议“集约”的要求，推进合并小型村、缩减自然村和拆除空心村。这一举措不仅可以退还耕地1.5~3亿亩，而且能有效推进农业区域化布局、规模化种养和标准化生产，建成特色鲜明的现代农业示范区，实现种植业、加工业和服务业的同步发展。从我掌握的情况看，现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，实际上缺乏通盘考虑，在一些地方甚至强化了农村的贫穷现状，应当避免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。
从我在江浙一带了解的情况看，小城镇建设应该注意三个方面的问题：一是要坚持以人为本，重视消化农业转移人口与小城镇结合，健全公共服务体系，加快推进共享式增长和参与式发展；二是要坚持以工促农，做到农产品加工业与现代服务业配套，发挥现代农业食品保障、工业原料、劳动就业、生态保护、旅游观光和文化传承作用；三是要坚持规划先行，发挥资源禀赋特点，一镇一品，宜居宜业，增强集聚功能、市场功能和服务功能，形成农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的总体布局。