发达国家大城市治理PM2.5的经验及启示

2013年03月11日20:32 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信字号：T|T

关键词：治理PM2.5 大气污染

经验三：转变发展方式，实现经济发展和环境保护的双赢

1.优化产业结构和布局。在世界各大城市的发展过程中，火电、钢铁、有色金属、化工等高能耗、高污染行业曾是城市发展的重要支撑。进入20世纪60、70年代后，随着民众环保意识的增强，加上新一轮产业升级，纽约、伦敦、东京等特大型城市开始将上述重工业行业向外转移，同时大力发展金融服务业、医疗服务业、教育产业和高新技术业等。产业结构的升级，既减少了能源需求和污染物排放，又保证了经济的持续增长和充分就业，较好地解决了环境保护与经济发展之间的矛盾。比如，东京就将制造企业迁到横滨一带甚至国外，而以新产品的试制研发为重点，努力发展知识密集型的“高精尖新”工业，并将“批量生产型工厂”改造成为“新产品研发型工厂”，逐步占领产业链价值的高端，不仅使东京的经济保持了30年的快速增长，还使东京地区的空气环境质量得到了大幅改善。

2.改变能源消耗结构，推动节能减排。以PM2.5为代表的各类空气污染物，其主要来源是煤炭、石油等化石燃料燃烧排放的一次和二次产物。为了减少污染物的排放，世界各国都努力改变能源消耗结构，加大清洁能源的使用力度。日本2009年首次把发展太阳能正式列入日本经济刺激计划。英国伦敦市则调整能源的供给与配送布局，推广分布式能源供给模式，利用伦敦热电联供系统、小型可再生能源装置（风能和太阳能）等，代替部分由国家电网供应的电力，降低因长距离输电导致的损耗。

3.提高建筑物能效水平。从国外特大型城市的经验来看，产业升级之后，其能耗大户已经不再是工业，而是建筑物和机动车。尤其是城市建筑，其能耗已经占到了城市总能耗的约2/3。为此，各国城市采取了一系列建筑物节能措施。比如，制定绿色建筑规范，推动老建筑节能改造，推动建筑物内部照明电器系统的升级改造。据纽约市测算，依靠其采取的建筑物节能措施，至2015年，该市可减少能源消耗13%左右。

4.发展公交导向型城市交通。推动公共交通基础设施建设，减少居民出行对机动车的依赖，从而降低燃油消耗和减少汽车尾气排放的PM2.5等空气污染物，也是世界各国大城市的普遍做法。

经验四：制定中长期治理规划

PM2.5的治理是一项长期而艰巨的工作，美国、欧洲等都制定了长期的战略规划和详细的治理路线图对之加以指引。例如伦敦市政府制定了《2010年清洁空气：伦敦空气质量战略》，美国南加州地区2007年推出了《空气质量管理规划》，纽约市政府制定了《2030城市发展规划》。总体来看，这些规划有以下几个特点：

1.前瞻性强：这些规划在制定时综合考虑了城市人口规模的改变、经济发展等领域的中长期发展趋势，在城市长期发展的大背景下确定PM2.5治理的中长期目标，具有很强的前瞻性。伦敦在推出2010年空气质量战略之前，首先对“伦敦大气污染物排放数据库”进行了更新。通过这一工作，弄清伦敦所有已知污染源的位置、排放污染物的种类和数量，统计列出了包括PM2.5在内的八类主要污染物和六种次要污染物，并对2011年和2015年伦敦空气污染状况进行了预测，提出了预见性很强的治理措施。

2.指导性强：这些规划的制定普遍采用了动态目标分解法，将PM2.5治理的总体目标逐步分解，最后落实到具体、明确的措施上，对于实际工作具有很强的指导意义。美国南加州地区的《空气质量管理规划》不仅详细分析了PM2.5与二氧化硫等空气污染物的转化关系，确定了每项空气污染物的减排指标，还进一步摸清了各种空气污染物的主要排放来源。以二氧化硫为例，在南加州地区的主要污染源依次为船舶、炼油厂、重型柴油卡车、飞机、工程机械、乘用车、制造业、轻型卡车。在此基础上，规划提出了相应的治理措施，并对每条措施制定了详细的实施路线图和具体的减排指标。以在重型柴油卡车上安装净化器这一措施为例，规划要求这一工作必须在2014年前完成，每日实现至少减排47.3吨的氮氧化物和3吨一次排放的PM2.5。

3.灵活性强：对于出台的长期规划，政府会定期推出实施情况报告，并根据实施情况进行修订。纽约市的PM2.5治理规划作为整个城市长远发展规划的一部分，每两年就会发布一次实施情况报告，公布各个指标的落实情况，如果进度落后于规划中提出的要求，还要列出原因和拟采取的补救措施。如果实践证明某个指标无法落实，则及时剔除或予以替换，并对规划进行相应的修订和调整。

经验五：制定区域污染控制政策，实现全区域综合治理

在解决PM2.5及其前体物长距离输送的问题上，欧洲和美国都制定了区域污染控制政策，建立了地区间协调和合作机制，通过多地区间的协作，减少PM2.5的排放总量。在欧洲，欧盟各成员国通过签署各类国际公约，提交国家削减计划等方式来达到控制PM2.5区域污染的目标。而美国的做法是双管齐下，一方面是打破行政区域划分，将相对封闭的自然区域统一划为独立的“空气区”，由专门的空气质量管理机构集中进行规划、治理；另一方面，成立政府间协作组织，配合专门的空气质量管理部门，开展空气质量的监测和治理，取得了较好效果。