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2011年05月23日09:15 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

盘活自有土地

更大的政策口子，开在了自有土地建设保障房上。国资委的《通知》虽对此并未提及，但央企对此显然更为关注，特别是去年3月被要求退出房地产业的78家央企。目前，北京、广州、陕西、河南、山西等地已经公开表态或出台相关政策，鼓励企事业单位利用自有土地建设保障房。

“目前还在观察政策，不清楚这个口子究竟能开多大。”某央企内部人士表示，去年以来的“央企退房令”在执行中难度极大，几无操作可行性。该央企名列“78家”之内，在二三线城市拥有大量旧工厂等土地资源。他认为，放出这么一条政策口子，除了配合国家的保障房建设大政方针外，很难说没有为握有大量土地资源的央企解决出路的考虑，“这不失为一种阶段性的思路”。

据公开资料，多个地方国企已纷纷“试水”。在广州市发改委近日批复的2011年第一批保障性住房建设项目立项预安排中，广州建筑集团、广州地铁、广铁集团等单位的自有土地保障房项目赫然在列。在北京，一些拥有大量工业、仓储用地的国有企业，如首都农业集团、京煤集团、北京住总等，也都在向北京市住房保障办公室进行项目申报。

一般的操作路径是，企事业单位向当地建委提出申请，在符合土地利用规划和城市总体规划的前提下，可以将工业、仓储、科研等用地依法变更为住宅用地，建设保障房。通常都会优先解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题，剩余部分由当地政府统筹分配给申请保障房且符合条件的居民。

但问题也随之而来。在各地的鼓励政策中，并未对企事业单位利用自有土地建保障房的资金筹措渠道、保障房类别、分配方式等实操程序进行明确。

“后果会非常乱。”中国土地勘测设计院副总工程师邹晓云担心，如果企事业单位用企业、行政资金建保障房，再以便宜价格卖给单位职工，实质上就是福利分房；或者企事业单位以“团购”等方式变相集资建房，这些都背离了“保障房”的初衷。

关于单位自有用地建保障性住房的具体政策寥寥无几。在2007年8月公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）中有规定，在符合城市规划的前提下，经城市人民政府批准的情况下，单位可利用自有土地进行集资合作建房，但仅限于距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业。当时，建设部对这一条款解释称，将这种特殊的单位集资建房纳入经济适用住房政策范畴进行管理。

再者，就是2010年各地在落实住建部等七部委下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》时规定，住房困难职工较多的单位，在符合土地利用总体规划、城市规划的前提下，经市、县（市、区）政府批准，在依法办理土地使用性质变更手续后，可以利用自用土地建设公共租赁住房，纳入当地政府公共租赁住房管理后，优先向本单位符合条件的职工出租，多余房源由政府统一调配，权属不变。

“而现在地方政府在保障房指标压力下，又放大了政策开口——之前是不允许工业性质用地的。”中房集团内部人士对财新《新世纪》记者分析称，倘若央企以这种方式大规模参与保障房建设，将对整个住房市场带来巨大影响，“相当于给目前推行的‘双轨制’再加一轨。”

上述“78家之一”央企人士甚至称，仅78家央企的存量土地就不好估算，堪称“天量”。恒天集团，中国电子，中国兵器，兵装集团，各大航天、钢铁央企，在全国各地都有着大量的土地资源。“但我们现在还没有具体盘算手中的存量土地资源，再慎重看一看政策的走向。”

“过去多年间，经济适用房的主要形式都是划拨土地至各企事业单位进行集资建房，流入社会公开分配的极少。”陈宝存认为，央企利用自有土地建保障房，仍然逃不出经适房的老路，成为部分群体的福利和特权者的专利。

陈宝存直言不讳地指出，从以往的经验和现有部分央企的做法来看，以经适房的形式操作自有土地建设保障房的可能性非常大，央企可借此低价获得受限产权，几年后解禁入市赚得巨额差价。如果此类住房规模很大，将冲击到现有的土地“招拍挂”政策和地方政府土地收入。

目前，住建部、国土部等相关部委对于企业利用自有用地建设保障房并未有相关规范。各地在政策的解释和执行上也千差万别，在企事业单位自有用地建设的保障性住房的类型、产权所属、资金筹措渠道、分配方式等诸多问题上，均无定议。财新《新世纪》记者曾就上述问题联系了北京市住房保障办公室，相关工作人员也未就此回应。

对此，邹晓云建议，地方政府应该将央企自建保障房纳入地方整体的保障房建设规划，在用地规划、建设程序、分配、运营等环节统一规范管理，可以对建设单位的符合保障条件的职工进行优先保障，但要进行严格审核，防止分配的腐败。但邹晓云也坦言，“这将非常难以执行，不公平的事情肯定会发生。”

央企也要盈利

“社会责任”或“政治任务”这些说辞，在国资委的EVA（经济增加值）考核标准面前，对央企显然不具备推动力。尽管保障房有上述种种曲径通幽的诱惑，但如何在纯粹的保障房开发投资上获得收益，仍是大多数企业需要解决的难题。

中冶集团在4月初的年报发布会上宣布其保障房业务的毛利润率能达到12.5%，并随后解释是累加了勘测设计、市政配套、投资开发、施工等各产业链环节的结果。

陈宝存认为，毛利润率12.5%只是一种理论上的推算，“设计、市政、施工等环节是有稳定利润，但整体的利润率并不能证明开发环节是挣钱的。”陈曾供职于中冶集团旗下某房地产公司。

事实上，类似中冶集团这样拥有全产业链优势的央企，也仅有中国建筑、中交股份、中国铁建、中国中铁等少数几家央企，大多数央企参与保障房建设仍以投资开发为主。

即便拥有全产业链优势的中国建筑，其参与保障房的方式也是以承建模式为主，获取施工环节的稳定利润，而投资开发模式的比例较小。

万科集团董秘谭华杰在5月初的一次电话会议里，对开发商参与保障房算过一笔账，明确指出目前还不存在经济上可行的模式。“代建模式风险低，但也没什么收益，所以基本上不能构成一个真正业务。”谭华杰假设，即使全国保障房的10%都交由一家公司代建，投资规模大概在1500亿元，代建的管理费用按总成本的1%作为上限，那么收到管理费不超过15亿元，再扣除人员工资、办公费用等成本，基本没什么收益。

谭华杰认为，纯粹的投资开发模式，无论是政府回购还是卖给买房人，开发商都很可能亏本。“开发商以20%的资金去撬动项目，整体3%的利润就相当于有5倍的杠杆，也就是说，从投入的资金计算毛利率能达到15%。”最后亏本还是盈利就要看项目做多长时间。假设这20%的资金也是借来的，那么资金回收时间要少于两年才能基本保本，因为7%左右的年化收益与银行借款的利息基本相当。

“现在一个保障房项目在两年内收到钱的概率是不高的，所以亏本是个大概率事件。”谭华杰如是说。

保利地产董事长宋广菊也对媒体透露，保利地产在北京的两个保障房项目处于亏损状态，原因就是政府方面的销售方案迟迟没有出台，导致该项目所有楼盘不能按时销售。

“一些保障房项目开发周期很长，建设过程中又缺乏动态的定价机制，人工成本、建筑材料成本都在涨，就容易造成亏损。”北京住总集团董事长张贵林向财新《新世纪》记者透露，他们开发的翠城经济适用房项目建设超过十年，由于拆迁、建设等成本上涨，账面计算出现21.18亿元的巨亏，导致项目无法继续。

央企中的保障房大户——中冶集团，在沈阳也曾遭遇当地政府拖欠建设回款的尴尬，保障房贷款资金投入后一直被套。

知情人士透露，在住建部和国资委的相关会议上，几家保障房业务较多的央企，都曾反映规定的保障房利润率太低，要求适当提高利润率。

即便如此，保障房项目也不是央企想做就能做的。“比如，经济适用房的用地是划拨方式，相当于政府定向的计划形式，不是谁想做就给谁的。”在中国铁建房地产集团市场发展部部长楼英瑞看来，如果政策到位、操作规范的话，经济适用房项目还是“有搞头的”，一年能回收资金的话，资金回报率能达到10%以上。但这些“有搞头”的项目不是轻易就能拿到的，楼英瑞认为，地方政府想让央企去做的大多是“没搞头”的公租房和廉租房项目。

在今年的1000万套保障房计划中，常规意义上的保障房——经济适用房、廉租房、公租房共占比60%，总计约600万套；其中，租赁型保障房又占到60%以上。各省市认领的保障房任务，其中的分项指标也大体遵循这个比例。

“今年大量增加了公租房的数量，这部分保障房的最大问题是政策不完善、盈利模式不清晰。”某央企地产公司负责人表示，一般而言，政府没有财力进行大量回购，同时企业缺乏退出机制，回报周期过长，“每年的租金收益微乎其微，甚至连同期的存款利息都不到”。所以，大多数企业仍然不愿参与公租房建设。

责任编辑：NF007(本文来源：《新世纪》-财新网 作者：朱以师 李慎)

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