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二、“十二五”种植业发展面临的形势
“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革、加快转变发展方式的攻坚时期，是工业化、城镇化和农业现代化加快推进的重要时期。总的看，种植业发展面临许多有利条件，扶持政策更加有力，利于调动农民生产积极性；科技支撑继续强化，利于提高生产科技水平；基础设施装备逐步加强，利于提升农业综合生产力；体制机制不断完善，利于形成良好发展环境。但应看到，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的快速推进，种植业发展也面临着更加严峻的挑战。
从供求形势看，突出表现为“三个难度越来越大”。一是保障粮食等主要农产品供给的难度越来越大。随着我国人口增长和城镇化快速推进，对粮食等主要农产品的需求呈刚性增加态势。在18亿亩耕地上，既要发展粮油生产、解决13亿人口的吃饭问题，又要发展棉糖等工业原料产品、满足日常生活需要，还要发展园艺作物、丰富城乡居民菜篮子、促进农民持续增收，统筹发展的难度不断增大。二是保持粮食区域平衡的难度越来越大。随着东南部地区经济快速发展，粮食生产重心北移，区域供求格局发生变化，主产区调出能力减弱，平衡区自给水平下降，主销区产需缺口加大。2010年，河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南等7个北方主产区，粮食产量占全国的比重由1991年的36.2%提高到44.9%；江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川等6个南方主产区，粮食产量比重由36%下降到30.5%；北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个主销区，粮食产量比重由12.2%下降到6.1%。目前只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西6省（区）能稳定调出粮食。这一供需格局变化，也增加了运输压力和消费成本。三是保持品种平衡的难度越来越大。在耕地资源约束趋紧的情况下，粮食作物各品种之间，粮食作物、棉油糖作物、园艺作物之间，争地的矛盾将长期存在。在居民口粮消费中大米约占65%，特别是优质粳稻消费需求增长较快。据测算，近20年，粳米人均年消费量从35斤增加到60斤以上，发展粳稻生产是一项紧迫的任务。小麦供需总量基本平衡，但优质强筋小麦供给不足。养殖业、深加工和生物质能源等消费领域迅猛发展，玉米供求趋紧逐渐显现，缺口可能会进一步扩大。大豆消费较快增长，国内生产徘徊不前，进口依存度越来越高。
从发展的环境看，长期积累的问题依然突出，新的不利因素不断叠加，主要表现为“六个更加突出”。
（一）耕地水资源的约束更加突出。从耕地资源看，2010年我国耕地保有量18.18亿亩，已逼近18亿亩红线，比本世纪初减少近1亿亩。随着工业化和城镇化进程的加快，人增地减的矛盾将更加突出。“十一五”期间我国粮食增产，播种面积增加的贡献占三成以上，且相当部分是以减少油棉等其他农作物面积为代价的。在城乡居民对农产品多样性需求日趋增大的背景下，单靠扩大面积增产将难以为继。从淡水资源看，我国是世界上13个贫水国家之一，人均水资源量仅为世界人均的1/4。且水资源时空分布不均，北方水少地多，水资源总量仅占全国的16.8%，南方水多地少，水资源占全国的83.2%，水资源与人口、耕地、生产力布局不相匹配。随着粮食生产重心北移，水资源空间布局不平衡问题的影响愈加突出，加之许多地方地下水超采严重，未来水资源的承载能力十分有限。
（二）气候变化的影响更加突出。随着全球气候变暖，我国极端天气事件发生的几率增加，每年干旱、低温冻害、洪涝等气象灾害频繁发生，不仅灾害种类多，而且发生范围广、程度深、危害大，对农业生产造成的影响尤为严重。近30年来，气象灾害对种植业生产的影响，虽年际间有波动，但总体呈加重趋势。同时，气候变化导致农作物病虫草鼠害发生规律出现诸多新变化，对种植业生产构成极大威胁。据监测，与20世纪80年代相比，小麦条锈病越夏区的海拔高度升高100米以上，发生流行时间提早半个月左右；水稻“两迁”害虫和飞蝗发生区域向高纬度、高海拔地区扩展。
（三）基础设施薄弱的问题更加突出。目前，农业基础设施薄弱的局面没有根本改变，全国中低产田约占2/3，50%的耕地处在水资源紧缺的干旱、半干旱地区，农田有效灌溉面积所占比例只有50%，约1/3的耕地位于易受洪水威胁的地区，田间排灌设施陈旧老化、沟渠道路不配套，抗御自然灾害能力不强；机械化作业水平不高，农作物耕种收综合机械化水平刚过50％，其中水稻机械栽插比重20%，玉米机收比重25%，油菜机播、机收比重仅有10%左右。工业化、城镇化加快推进，农村资金、劳动力、土地等生产要素外流现象严重，致使农村资金短缺，耕地减少，劳动力紧缺，给农业生产、新品种新技术推广带来很大困难。
（四）比较效益偏低的问题更加突出。近年来，受石油、煤炭、天然气等原材料涨价的影响，化肥、农药、农膜等农业生产资料价格呈上涨态势。加之农业劳动力就业机会增多，农业人工费用不断增加，推动了农业生产成本逐年提高。从今后趋势看，农资价格上行压力加大、生产用工成本上升、全社会工资水平上涨的趋势难以改变，粮食生产正逐步进入一个高成本时代，而粮食等主要农产品价格提高又受诸多因素制约，农业生产比较效益低的问题将日益凸显。
（五）农业劳动力结构的变化更加突出。在工业化和城镇化快速发展的背景下，农村青壮年劳动力大多外出务工，留乡务农的以中老年人为主，素质普遍偏低，先进科技推广受到限制。据我部定点调查测算，2010年全国外出就业的农村劳动力总数1.545亿人，其中男性占64.6%、平均年龄34.7岁，女性平均年龄32.1岁；留乡务农劳动力平均年龄超过45岁，再过10余年现有留乡务农劳动力也将逐步进入老龄化阶段，迫切需要培育一批高素质的新型务农劳动者。同时，小规模分散经营依然占绝对主体地位，迫切需要创新机制，着力提高社会化服务水平。
（六）外部因素的冲击与传导更加突出。近年来，我国农产品市场价格波动的影响因素增多、耦合性增强，除基本供求关系变化外，调控政策变化、自然灾害发生、社会游资炒作、食品质量安全事件偶发、国际市场价格波动等，都对国内农产品市场价格产生较大影响。近年全球稻谷因减产致使价格大幅上涨，在一定程度上拉高了国内稻谷市场价格。市场价格变动直接影响生产，增加了粮食和农业生产稳定发展的难度。此外，许多跨国农业公司，借助雄厚的资金和技术力量，正进入国内种业和农产品加工业。