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2011年09月13日10:33 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

发债可促进法治

有专家认为,从源头上分析可以发现,地方政府负债累累的问题由来已久,而且缺乏法律依据。

来自中央财经大学的研究者赵彦华在接受《法制日报》记者采访时说,地方债务的形成存在一定的历史和现实原因:一方面在城镇化加速的过程中地方政府的事权不断扩大,而另一方面在1994年分税制改革后,地方财政收入占比不断下降,很多地方仅能维持政府日常运转和基本公共服务支出,在公共基础设施建设等方面已是捉襟见肘,对中央级财政项目和转移支付趋之若鹜。可见,依赖融资平台、土地出让金等渠道解决资金缺口,客观上也属无奈之举。尤其是在全球金融危机后启动了经济刺激计划,地方政府具体落实中央制定的宏观经济政策,得到了对地方融资放松管制的默许。

“在中央提出4万亿的投资计划后,地方政府随即提出了总规模高达18万亿元的投资计划,而这个数字远远高出地方财政实际收入的数倍。很显然,‘钱从哪里来’成为这些‘纸面数字’能否真正落实的关键。如果从深层体制根源来看,地方政府发债的真正根源在于当前我国各级地方政府承担的巨额‘隐性负债’和依靠卖地生存的财政状况。”马光远说,我国目前的分税制和预算法一方面将大量的地方性事务归于地方,另一方面明令禁止地方政府发债和预算赤字。这样的制度逻辑使地方政府的财务状况一直呈现一个不能自圆其说的扭曲状态:一方面地方大量事务性建设呈现出对资金的极度渴求,另一方面,地方政府在法律规定不能负债的情况下,只能过度依赖银行和土地收入,承担巨额“隐性债务”。

不少业内专家认为,就国际惯例来说,地方政府发债的做法无可厚非,更是促进法治政府建设的必由之路,关键问题在于如何控制风险。

“从法治政府建设的角度而论,允许地方政府发债,对于建立一个善治的、为地方负责的政府来说,大有裨益。允许地方政府发债,实际上是直接把地方政府推向了市场,那些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易得到民众的青睐。因此,发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标,这在一定条件下使得地方政府不得不需要维护和培育自身的信用。”马光远说,因此,地方发债的关键在于如何从制度设计上控制各种风险。“很显然,地方债券的市场信用度不在于各个评估机构的评级,而在于地方监督是否有力和地方政府的行为模式,这是衡量地方善治的一个重要尺度”。

对此,马光远建议,在给地方发债开闸的同时,具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向,不要搞审批、配额等给权力寻租留下空间的机制。一旦存在审批和配额,地方政府亦会不遗余力的通过“跑部钱进”达到其目的,整个发债的机制将会被破坏,引发一系列的道德和法律上的风险和危机。中央政府相关部门只要管制好利率和用途,至于发债多少,发债的用途,应该将主要的监督权交给地方人大。

“这样,地方政府发债的问题由行政审批问题演化成市场选择问题,由政府信用演化成市场信用,由中央政府监督演化成公众监督。这样,政府发债的持续性、规模、债券的信用完全取决于公众对地方政府治理水平的评价和监督,而只有把监督权力交给公众,并且这种监督有效,则地方政府发债就不会引发债务危机。”马光远说。

本报记者杜晓

本报实习生李媛

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