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2010年10月27日13:36 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

做为全球第二大经济体，中国正计划提高目前人均年收入1196元的贫困人口标准。

本报记者获悉，国务院扶贫办正在会同有关部门编制2011至2020年扶贫开发纲要。几次被提议上调的贫困线标准，有望在纲要中提及。

相比于国际上平均每人每天1.25美元的新贫困标准，我国目前的贫困标准被认为过低。

从上世纪80年代初期起，我国确定人均年纯收入200元作为贫困线，此后根据物价指数，逐年微调。

随着我国经济不断增长，人均收入水平逐年提高，要求调整贫困线的声音越来越多。

从2003年开始，国家统计局等部门屡次上交报告，建议调整我国贫困线，到2007年，中国的贫困线被重新划定在1067元，2008年底，调整为1196元。

“以前我们根据每人每天2100大卡设定营养标准，由此按照食物价格推算出贫困线，现在我们提出一个健康生存的概念，除了基本的营养需求外，还要满足让人生活健康的标准。根据这个标准，贫困线应该设定在1300到1400元之间。”国家统计局一位不愿具名人士告诉记者。

今年是《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的最后一年，也是新十年国家扶贫开发纲要的筹划之年，如果贫困线从现行的标准上调到接近1400元，将对我国经济、社会民生等领域产生深远影响。

不过，据业内人士分析，类似“提高贫困线标准”的字样很可能在开发纲要中出现，但由于贫困标准在2008年底刚刚修订过，最快也要一两年后才能再有具体的改动。

扶贫成就允许上调贫困线

“有的决策者往往会有一个认识上的误区，提高了贫困线，我不是越扶越贫了？”世界银行发展研究局统计部主任陈少华告诉记者，多年来她一直致力于全球贫困统计研究。

世界银行在2009年发布的报告《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进》中提到，在过去25年里，中国扶贫工作取得的进展令人称羡。

按照我国贫困标准计算，中国农村的贫困率从1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%，农村贫困人口的数量从1.52亿人减少到2600万人。

而按照世界银行的贫困标准计算，从1981年到2004年，中国在这一贫困线以下的人口所占的比例从65%下降到10%，贫困人口的绝对数量从6.52亿人降至1.35亿人，有5亿多人摆脱了贫困。

“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱贫困，对于全人类来说这是史无前例的。”世行在报告中表示。

我国贫困率下降的过程虽然并不平衡，但这一过程基本上与“五年计划”对应。据测算，中国在“六五”计划期间，经济每增长1个百分点，就能带来贫困率下降2个百分点以上，但在“十五”期间，贫困率对经济增长的弹性系数已经下降到1左右。

数据显示，在我国第六个、第八个和第十个五年规划期间，贫困的减少最为迅速。“七五”期间贫困人口实际上有所增加。“九五”期间贫困发生率略有减少。但是到2001至2004年，减贫速度又再加快，在“十一五”规划的头几年，贫困继续快速下降。

据世界银行估计，消费低于世界银行贫困线的人口在中国所占的比例从2004年的10.3%下降到了2007年的4.0%。

这些显示五年规划对减少贫困人口起着重要作用，这也是“十二五”规划期间，上调贫困线被再度提起的原因。

贫困线低于国际标准

尽管扶贫成就巨大，但扶贫重任在许多方面尚未完成。国务院扶贫办主任范小建在10月17日举办的减贫与发展高层论坛上表示，按照中国现行扶贫标准，还有几千万贫困人口。

而按照国际上划定和计算贫困人口数量的标准，中国的贫困人口数量更大。由于中国庞大的人口基数，按照国际标准计算得出的中国消费贫困人口数在国际上仍排名第二，仅次于印度。

世界银行2005年直接问卷调查数据显示，中国仍然有2.54亿人口每天的花费少于1.25美元。

世界银行的抽样调查中，中国制定的贫困线标准在被调查的75个国家中是最低的，排在中国之前的包括印度、老挝、越南等国家。

无论是与国际标准，还是与国内的平均收入和人们的期望相比，我国贫困线看起来都是比较低的。一些最新的研究显示，即使按照贫困线应该达到的客观标准，如最低生存所需支出以及满足衣食等基本生存需要来衡量，中国的贫困线水平可能也太低。

对世界银行的标准，中国国际扶贫中心研究处处长王小林认为，“1.25美元也好，两美元也好，世界银行的贫困线主要作用是国际比较，方便评判哪个国家更贫困。而作为国家贫困线的划定，则要有国家整体财力的考量。

“就是你扶贫能够扶到哪个线。”王小林解释说，如果按照世行的标准，中国可能有超过1亿的贫困人口，但是中国财政资源只够扶5000万，那么政府就会把扶贫的标准降低，以便瞄准最穷的那部分群体，这样可以用最有限的资源，用到最需要的人身上。

在他看来，对某个国家来说贫困线只是扶贫的一个方面，我国的贫困线过去是按照营养标准来测算，比如说每人每天需要2100大卡的热量，此外还需要衣、住、行等其他方面折算进去，变成货币价值就是1196。

从基本需求到健康生存

尽管贫困人口在减少，但有的地方减贫的成就尚不稳定，脱贫后还会出现返贫现象。

据范小建介绍，2008年我国的贫困人口中有66.2%在2009年脱贫，而2009年3597万贫困人口中，则有62.3%是返贫人口，这反映了贫困人口的脆弱性和致贫因素的复杂性。

贫困线能否提高，对扶贫工作开展的质量无疑有着直接影响，但贫困线高低受到国家财力制约，按照目前我国的财政收支体系，能否把贫困线提高到1300或者更高的水平，仍然需要各个部门博弈。

“任何国家的财政资源分配都是一个政治过程，优先考虑钱花到什么地方，调整支出结构涉及到各个利益团体，并不是设定好有多少资金是用来扶贫的，不够还可以再加，需要权衡取舍。”王小林说。

他认为，对中国国情以及扶贫情况不了解的人都在喊要提高扶贫标准，就是以货币来表示的贫困线，在扶贫线标准短期内难以迅速提高的前提下，整体扶贫比单纯强调贫困线更为有效。

“实际上我国目标是2020年基本消灭绝对贫困现象，全面实现小康社会，这就不单单是收入放面，还包括健康、义务教育、安全饮水、卫生设施等等，强调多维度的发展，只用收入很难衡量，因为收入可能被虚报。”王小林说。

中国国际扶贫中心在四川省阿坝州等贫困地区进行的案例分析也表明，在经济收入之外，许多其他方面缺乏保障，比如生活设施、居民健康、市场流通方面，问题都十分严重，其程度甚至超过了收入贫困。

王小林在贫困地区调研后认为，造成贫困的核心问题是收入分配不平衡，在很多国家级贫困县，几大经济主体在收入分配当中利益分配关系不均衡，企业收入增长快，地方财政税收增长快，城镇居民收入增长也还可以，但是农村居民增长速度很慢。

这样长期发展下去，收入差距越来越大，贫困矛盾就会越来越突出，特别是县一级的政府，没有动力调整预算支出用在农业、水利等扶贫设施上。

针对这种情况，目前中国国际扶贫中心在探索整体推进式扶贫，选取一定数量的农村，在规划时做好通水、通电等“四通工程”，同时合理安排主导产业的发展。

从政策演进来看，我国的扶贫政策已发生变化，从直接支持农村收入增加的措施，例如1993年至1995年提高粮食收购价格，2003年至2006年取消农业税和费，再到目前发展式扶贫项目，以及社会救助的扩大等等。

“现在我们已经发展成多维度扶贫，和世界上其他国家扶贫救济不太一样。下一步我们将制定具体的可测量评估的指标，这远远超出贫困线的定义。”王小林告诉记者。

(本文来源：21世纪经济报道)

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