官方微博

发布时间： 2016-01-21 09:44:01  |  来源： 中国发展门户网  |  作者： 张秀兰 徐晓新  |  责任编辑： 焦梦

关键词： 中国 千年发展目标 能力陷阱 启示 北师大

 

一、实现千年发展目标的制度驱动因素

1.1经济体制改革释放市场经济潜力

始于上世纪70年代末、80年代初的经济体制改革，是以消除贫困，提高广大人民群众的生活水平为前提的。面对大范围的贫困，1978年12月举行的中共十一届三中全会，中心议题就是把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。全会作出了实行改革开放的新决策，启动了农村改革的新进程。随后的一系列农村发展政策，包括允许农民耕种责任田开始，建立家庭联产承包责任制，发展乡镇企业，允许农民进城务工等。这些政策极大的释放了农村的发展潜力。从1985年到1992年，改革的重点是发展有计划的商品经济。基于农村家庭联产承包责任制的成功，政府决定将工作重点转移到城镇改革上来。1992年之后，中国进入了持续高速发展期，人们有机会从市场获得收入和福利。在一定程度上可以说，推动市场经济发展的过程，是中国实现千年发展目标最重要的驱动力。

经济发展也推动了中国人类发展指标的快速提升，从1980年到2010年，中国的人类发展指标的提高在全球名列第二。这在很大程度上得益于经济的快速发展。表1回顾了联合国开发计划署计算的人类发展指数30年的变化情况 。

表1 中国人类发展指数增长速度

在世界100多个国家和地区中，从1980到2010年，中国收入指数提升居全球第一，综合教育、健康和收入的人类发展指数提升速度排在全球第二位。

需要指出的是，在1990到2011年之间，4.33亿中国人摆脱了贫困。中国比原计划提前五年实现了脱贫目标。 但是，中国也为快速发展付出了很大的环境代价，还有大量的农民工去城市寻找工作，而他们的孩子留在农村地区成为留守儿童。这都是未来的发展中亟需解决的问题。

1.2将千年发展目标和2015年后可持续发展目标与国家发展规划有机整合

千年发展目标与中国国家发展目标的同步机制，为创造、动员和分配实现这些目标所需的政治、经济和社会资源奠定了坚实基础。中国共产党和中国政府一直提倡决策的科学化和民主化。因此，专家在政策制定过程发挥着非常重要的作用 。他们除了向政策制定部门提交政策建议之外，也深入地参与了很多具体的政策设计。这些专家，和许多国际组织如联合国开发计划署（UNDP）、世界银行（World Bank）、亚洲开发银行（ADB）、联合国儿童基金会（UNICEF）、救助儿童会（Save the Children）等机构也存在这密切的合作关系。他们为政府服务的同时，也承担这些机构的研究项目，并作为这些国际机构与政府之间的技术支持力量。联合国儿童基金为国务院妇女儿童工作委员会制定《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》提供了技术支持。在这个过程中，千年发展目标的一些指标得以体现在中国的儿童发展纲要中。

此外，政府和国际组织还共同召开了许多研讨会和会议。这对于政策制定者在收集数据，撰写政策草案，以及制定长期发展规划方面起到了重要的作用。利益相关者之间多种形式的相互作用，对于促进千年发展目标与中国发展目标的整合极其重要。

国家规划机制对中国经济快速发展做出了重要贡献。“五年计划”机制始于1953年并持续至今。60多年来中国制定了12个五年计划。这些规划引导了中国的发展过程，并为农业、工业、基础设施建设和公共服务打下了坚实的基础。国家规划是由国家发展和改革委员会负责制定。制定国家规划是从评价过去五年所取得的成就开始，然后国家发展和改革委员会进一步评估下一个五年到十年间的机会和挑战，指出未来中国的发展方向。这一过程既包含了封闭的内部审议，也包含了开放式的咨询。同样的过程在政府的各部委及其下所属的司局内重复。事实上，国家规划和各部门规划在开始时是平行展开的，随后这两个过程之间开始讨论和谈判，鉴于很多国家和部门规划都需要预算评估，财政部会介入其中。

在五年计划之外，中国也在某些领域制定中长期发展规划。这些长期发展规划包括中国妇女儿童发展纲要，以及健康、环保、扶贫等领域的规划。这些规划包括了多部委的参与合作，但通常是由某一个部委来主导。

中国每一届新政府通常会提出一个新的国家发展理念。例如，前任国家主席胡锦涛提出了科学发展观和建设社会主义和谐社会的构想。现任国家主席习近平提出了“中国梦“。这些理念是成为指引中国国内和国际发展议程的重要蓝图。

“中国梦”这一重要理念，是习近平总书记于2012年11月29日首次提出。习总书记提出，“实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大梦想”，“实现中国民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福”。“中国梦”的核心目标可概括为“两个一百年”的奋斗目标。其中，第一个一百年，是中国共产党建党一百年，到2021年实现全面建成小康社会。第二个一百年，是指新中国建立一百年，到2049年，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。

第13个五年计划（2016-2020年）的制定工作是从2014年4月开始的。根据国家发展和改革委员会的基本框架，第13个五年计划将要加强国际战略眼光和思想，在国家和市场之间建立平衡关系。到2020年的发展目标是中国成为一个小康社会，中国定义的绝对贫困将被消灭，意味着中国人将要过上中等富裕的全面小康生活。在2016到2020年之间，中国将通过深化改革和转变经济增长方式来帮助实现这一目标。由于第13个五年计划还在酝酿阶段，关于2015年后可持续发展目标会如何纳入十三五计划还没有具体的信息。但是联合国开发计划署文件中列出的25项，如教育、农业、生态和环境保护、低碳增长、扶贫，公共服务和公共财政等，都包括在其中 。

国家规划过程在中国是一种重要的资源产生和配置机制。千年发展目标或是2015年后可持续发展目标一旦被纳入到规划，就将能够获得财政和非财政资源来支持这些目标的实现。

1.3提高税收和公共财政能力，建立公共福利和公共产品的制度化供给体系

税收能力以及公共支出是提供基本、系统和可持续的医疗、教育和社会保护的必要基础。改革传统的计划经济，中国释放出巨大的发展潜力。在1980到1990年间，国内生产总值的年增长率达到了9.5%。但是这期间公共财政的增长却落后于经济增长。从1979到1992年间，政府收入占GDP的比例逐年下降，从1979年的28.4%，下降到1993年的12.6%，下降比例达到56%。与此同时，中央政府的财政支出能力弱化。1979年，中央财政收入占全国财政总收入的46.8%,到1993年下降到31.6%，下降了32%。1993年上半年，中国国内生产总值增长率为14％，但中央政府的税收收入仅增长了1.4％。由于缺乏政府财政收入，特别是中央政府的财政能力有限，中国没有足够的财政资源来建立医疗，教育，社保和扶贫系统。公共财政体系薄弱，也降低了中央政府建立一个统一的市场来调控宏观经济的能力，制约了公共服务体系的发展。

贫困和疾病以及缺乏教育是紧密相关的。中国在建立市场经济的过程中，由国家或单位、社区出资的传统的社会和健康保障制度瓦解了。人们不得不依靠有限的家庭、社区和相互支持来缓解市场和其他风险的冲击。

1994年，中国开始启动财政系统改革 。中国还启动了“金税工程”，以提高其税收征管能力。“金税工程”于2001年完成。财税体制改革的目标，是建立与中央和地方政府之间明确的权责，提高中央政府收入占公共财政的比重。1994年的财税改革，使中央和地方的公共财政收入快速增长。1994年至2003年间，公共财政收入的增长年率达到17.4%。中央财政收入的增长速度为16.1%，而地方财政收入增长速度为19.3%。公共财政收入占GDP的比例从1993年12.6%上升到2003年的18.5%，与此同时，中央财政收入占总额的比例由1993年的39%上升到2003年的54.6%。这些改革改变了中央和地方政府之间的关系，增强了中央政府建立亟需的社会福利制度的财政能力。这也增强了中央政府对贫困地区和目标人群的转移支付能力，增强了执行国家规划的协调能力，从而确保发展目标的实现。

在关注中国千年发展目标实现的同时，也许更值得关注的是中国的社会福利体系建设。对发展中国家来说，也许硬件基础设施建设要容易一些，而建立有效、可持续、全国统一、筹资稳定的人类发展系统，如教育、医疗和社会保护等则是一个很大的挑战，发展研究学者将这种挑战定义为“能力陷阱”。 在过去15年中，中国发展的最重要的成就是在健康、教育、社会保障和扶贫上建立起全国性的制度体系。中国已经建立了一个普遍覆盖的医疗和养老保险制度，普及了九年义务教育，并为学前教育、高中和大学的学生提供补贴，扩大了高校招生。扶贫系统以国务院扶贫办为核心机构，协调制定和实施减贫政策，并监督省、市、县的扶贫工作。中国不仅仅取得了经济的长足发展，也有效避免了发展的能力陷阱，在复杂、动态、快速变化的环境下，建立起医疗、教育和社会保护体系。

中国新一轮财税体制改革的重点，将放在环境税改革、整合扶贫和公共服务体系、建立地方税体系，重新调整国家和地方各级政府在福利供给中的角色，以及其他方面的问题。 这些改革为实现2015年后可持续发展议程将起到基础性的支撑作用。