中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告
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中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告
国家发展和改革委员会
二〇一五年十一月
目录
前言
.一、减缓气候变化.（一）调整产业结构.（二）节能与提高能效.（三）优化能源结构.（四）控制非能源活动温室气体排放.（五）增加森林碳汇.二、适应气候变化.（一）农业领域.（二）水资源领域.（三）林业和其他生态系统.（四）海岸带及相关海域.（五）气象领域.（六）人体健康.三、低碳发展试点与示范.（一）深化国家低碳省区和低碳城市试点.（二）加快推进碳排放权交易试点.（三）开展低碳工业园区、社区、城（镇）试点.（四）推进其它领域低碳试点示范.四、基础能力建设.（一）完善宏观指导体系.（二）加强科技支撑.（三）推进统计核算体系建设.五、全社会广泛参与.（一）政府加强引导.（二）企业积极行动.（三）公众主动参与.六、加强国际交流与合作.（一）加强与发达国家的交流合作.（二）促进与国际组织的交流合作.（三）深化与发展中国家的合作.（四）筹建气候变化南南合作基金.七、积极推动国际气候谈判.（一）积极参加联合国进程下的国际谈判.（二）积极参与其他多边进程.（三）巴黎会议的基本立场和主张.结语.
前言
气候变化是当今人类社会面临的共同挑战。中国是全球最大的发展中国家，人口众多，地形地貌条件复杂多样，经济发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，极易遭受气候变化不利影响。积极应对气候变化，既是中国广泛参与全球治理、构建人类命运共同体的责任担当，更是我们实现可持续发展的内在要求。
2014年以来，中国在应对气候变化各个领域积极采取措施，取得显著成效。发布《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，提出了中国2020年前应对气候变化主要目标和重点任务。向联合国气候变化框架公约秘书处提交了中国国家自主决定贡献文件，明确了中国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并力争尽早达峰等一系列目标，并提出了确保实现目标的政策措施。通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、控制非能源活动温室气体排放、增加森林碳汇等举措，努力控制温室气体排放，2014年单位GDP二氧化碳排放同比下降了6.2%，比2010年累计下降15.8%，完成了“十二五”碳强度下降目标的92.3%。通过农业、水资源、林业及生态系统、海岸带和相关海域、人体健康等领域的积极行动，减少气候变化不利影响，提升适应气候变化能力。与此同时，积极推动气候变化国际交流与合作，分别与美国、欧盟、英国、印度和巴西发表了气候变化联合声明，筹建气候变化南南合作基金围绕2015年巴黎协议及后续制度建设，积极建设性参与气候变化国际谈判。
为使各方面全面了解2014年以来中国在应对气候变化方面采取的政策与行动及取得的成效，特编写本年度报告。
一、减缓气候变化
2014年以来，中国政府围绕“十二五”应对气候变化目标和任务，通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、控制非能源活动温室气体排放、增加森林碳汇等，在减缓气候变化方面取得了积极成效。
（一）调整产业结构
推动传统产业改造升级。2014年以来，国家发展改革委、工业和信息化部等有关部门，印发了《重大环保技术装备与产品产业化工程实施方案》、《关于部分产能严重过剩行业在建项目产能置换有关事项的通知》、《2014年工业绿色发展专项行动实施方案》等以促进关键传统产业升级。2015年5月，国务院公布《中国制造2025》，提出要把中国建设成为引领世界制造业发展的制造强国，并提出9大任务、10大重点领域和5项重大工程。2014年全年淘汰落后火电机组485.8万千瓦，淘汰落后炼钢产能3110万吨、水泥（熟料及粉磨能力）8700万吨、平板玻璃3760万重量箱，圆满完成政府工作报告确定的目标。2011年至2014年，累计淘汰落后炼钢产能7700万吨、水泥(熟料及粉磨能力)6亿吨、平板玻璃1.5亿重量箱，提前一年完成“十二五”淘汰落后产能任务。
加快推动战略性新兴产业发展。2015年4月，国家发展改革委印发了《战略性新兴产业专项债券发行指引》的通知，加大企业债券对培育和发展战略性新兴产业的支持力度。2015年8月，国务院批准筹备设立国家新兴产业创业投资引导基金，总规模为400亿元人民币，重点支持处于起步阶段的创新型企业。工业和信息化部先后印发了《关于进一步优化光伏企业兼并重组市场环境的意见》、《2015年原材料工业转型发展工作要点》，启动实施智能制造试点示范专项行动。
大力发展服务业。2014年8月，国务院印发《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，首次对生产性服务业发展做出全面部署，提出要加速软件和信息技术服务、工业设计、现代物流等生产型服务业发展。2015年《政府工作报告》中首次提出“互联网 ”行动计划，切实推进信息化和工业化深度融合。截至2014年底，全国信息消费规模达到2.8万亿元，增长18%；电子商务交易额达到12万亿元，增长20%；电信业、软件和信息技术服务业、互联网行业收入分别增长4%、20%和50%。服务贸易快速发展，2015年1-8月份，服务进出口总额（不含政府服务）达4327.5亿美元，同比增长15.2%。
经过各方努力，中国产业结构不断优化，截至2014年底，三次产业结构优化为9.2%：42.6%：48.2%，相比较2013年的10%：43.9%：46.1%有了明显改善，产业结构调整对碳强度下降目标完成的贡献度越来越大。
（二）节能与提高能效
强化节能管理及考核。2014年5月，国务院印发了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，全面安排部署了2014年及2015年节能减排降碳工作。国家发展改革委发布《进一步加大节能工作力度确保完成“十二五”节能目标任务的通知》，会同有关部门对全国31个省（区、市）2013年度节能和控制能源消费总量目标完成和措施落实情况进行了现场考核。开展项目节能评估审查，2014年共完成节能评估审查项目320个，审查项目合计年综合能耗量约2900万吨标准煤，从源头核减不合理能源消费量约150万吨标准煤。
加快实施节能重点工程。继续安排中央预算内资金支持节能项目。2014年，安排中央预算内资金13亿元，支持了617个节能技术改造及产业化项目和节能监察机构能力建设项目，年可实现节能能力268万吨标准煤。
进一步完善节能标准标识。国家发展改革委、质检总局和国家标准委等全力推进实施“百项能效标准推进工程”，截至2015年9月，共发布强制性能耗限额标准105项，强制性产品能效标准70项。质检总局组织开展节能产品惠民工程相关产品能效标识专项执法检查行动。
推广节能技术与产品。2014年，国家发展改革委印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》、《国家重点节能低碳技术推广目录（2014年本）》，加快节能低碳技术进步和推广普及。继续实施节能产品惠民工程，发布第一批及第二批节能环保汽车推广目录和第六批高效节能电机推广目录，以财政补贴方式推广节能灯1亿只。印发《能效“领跑者”制度实施方案》、《“能效之星”产品目录》和《节能机电设备（产品）推荐目录》。
大力发展循环经济。一是加强宏观指导，国家发展改革委制定印发了《2015年循环经济推进计划》，完成国家两批循环经济示范试点验收。二是继续推动循环经济示范试点，组织开展了2015年园区循环化改造示范试点、国家“城市矿产”示范基地和餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市的评审，确定了25个园区循环化改造示范试点，4个“城市矿产”示范基地和17个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。开展了再制造产品“以旧换再”试点，确定了10个推广试点单位，对购买公告内再制造产品并交回再制造旧件的消费者进行补贴。实施再制造产品认定，公告发布4批《再制造产品目录》，总计包括27家企业95种再制造产品，进一步引导了再制造产品消费。2014年，我国累计回收各类再生资源2.45亿吨，与利用原生材料相比，相当于节能2亿吨煤。三是完善配套政策制度，国家发展改革委等部门印发了《关于促进生产过程协同资源化处理城市及产业废弃物工作的意见》、《重要资源循环利用工程（技术推广及装备产业化）实施方案》，促进城市及产业废弃物的无害化处置、资源化利用，提升我国相关领域的技术装备水平。正在研究制定《电动汽车动力蓄电池回收利用技术政策》。
推进建筑领域节能。修订《公共建筑节能设计标准》，全国城镇新建建筑全面执行节能强制性标准，2014年新增节能建筑面积16.6亿平方米，可形成1500万吨标准煤的节能能力；全国城镇累计建成节能建筑面积105亿平方米，约占城镇民用建筑面积的38%，可形成1亿吨标准煤节能能力。积极发展绿色建筑，修订《绿色建筑评价标准》，制定发布《绿色商店建筑评价标准》，北京、重庆、江苏、浙江、深圳等地开始在城镇新建民用建筑中强制执行绿色建筑标准，累计强制推广绿色建筑面积近4亿平方米；截至2015年6月底，全国共有3241个项目获得绿色建筑评价标识，总建筑面积超过3.7亿平方米。深入推动北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造，2014年共完成改造面积2.1亿平方米，“十二五”前4年累计完成改造面积8.3亿平方米，超额完成国务院下达的“十二五”期间7亿平方米的改造任务。积极推进可再生能源建筑应用，通过建设可再生能源建筑应用示范市县等，截至2014年底，全国城镇太阳能光热应用面积27亿平方米，浅层地能应用面积4.6亿平方米，太阳能光电建筑装机容量达到2500兆瓦。为推动建筑产业化发展，住房城乡建设部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》。
推进交通领域节能。2014年，交通运输部印发《2014年交通运输行业节能减排工作要点》，发布《交通运输节能减排项目节能减排量和节能减排投资额核算细则（2014年版）》。开展绿色循环低碳交通制度框架设计，发布绿色交通省份、城市、公路、港口评价指标体系。推进能耗监测试点工作，在北京、邯郸、济源、常州、南通、淮安6个城市开展交通运输能耗监测试点，组织开展公路水路运输企业能耗统计监测试点，全年共监测公路水路企业125家。严格实施道路运输车辆燃料消耗量限值标准，累计发布31批、3万余个达标车型。发布《乘用车燃料消耗量限值》、《重型商用车燃料消耗量限值》及《关于加快新能源汽车在交通运输行业推广应用的实施意见》等文件，2014年生产新能源汽车8.39万辆，同比增长近4倍，2015年1-9月生产新能源汽车15.62万辆，同比增长近3倍。与2013年相比，2014年营运车辆单位运输周转量能耗下降2.4%，营运船舶单位运输周转量能耗下降2.3%，港口综合单耗下降2.5%。2014年，民航局印发《民航节能减排专项资金项目指南（2013-2014年度）》，安排资金5.28亿元，支持238项行业节能减排项目实施。2014年机场每客能耗同比下降8.6%。
推动公共机构节能。2014年，国管局、质检总局印发《关于切实加强公共机构能源资源计量工作有关事项的通知》，对《公共机构能源资源消费统计制度》进行修订，发布《公共机构节能节水技术产品参考目录（2015）》，印发《关于2015年公共机构节约能源资源工作安排的通知》。组织开展第二批节约型公共机构示范单位的创建及评价验收工作、中央国家机关节约能源资源考核工作及加强公共机构节能信息报送工作，推进“公共机构节能关键技术研发及示范”和“公共机构绿色节能关键技术研究及示范”项目。
经过各方努力，2014年全国单位GDP能耗同比下降4.8％，降幅比2013年的3.7%扩大1.1个百分点，创“十二五”以来最好成绩。“十二五”前四年，全国单位GDP能耗累计下降13.4%，实现节能约6.0亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳14亿吨。
（三）优化能源结构
严格控制能源消费总量。2014年11月，国务院印发《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，明确提出2020年我国能源发展目标，实施煤炭消费减量替代，降低煤炭消费比重，京津冀鲁、长三角和珠三角等要削减区域煤炭消费总量。为贯彻落实《大气污染防治行动计划》，2014年12月，国家发展改革委会同有关部门印发《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，对北京市、天津市、河北省、山东省、上海市、江苏省、浙江省和广东省的珠三角地区提出煤炭消费减量替代工作目标及方案，2015年5月，国家发展改革委、环境保护部、国家能源局印发《加强大气污染治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案》，提出空气质量相对较差前10位城市煤炭消费总量较上一年度实现负增长的目标。
加强化石能源清洁化利用。为推进煤炭清洁高效利用，2014年9月，以国家发展改革委等六部门令印发《商品煤质量管理暂行办法》，提高煤炭质量和利用效率。2014年10月，国家发展改革委会同环境保护部、质检总局等印发《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》，以保障燃煤锅炉安全经济运行、提高能效、减少污染物排放。为推动天然气利用步伐，2014年3月，国家能源局印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》，提出天然气增加供应的具体目标及任务。2014年4月，国家发展改革委印发《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》，提出保障天然气长期稳定供应的任务及措施。2014年7月，国家能源局发布《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》，规范煤制油煤制气项目并提出了能源转化效率、能耗、二氧化碳排放等准入值。2014年11月，国家发展改革委会同有关部门发布了《天然气分布式能源示范项目实施细则》，进一步推动天然气分布式能源发展。2014年，天然气表观消费量1845亿立方米，占一次能源消费比重接近6%。2015年4月，国家能源局印发《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》，明确了科学调控煤炭生产总量和布局、加快发展煤炭清洁高效利用的目标和任务。
推动非化石能源发展。2014年以来，国家发展改革委、国家能源局等先后发布《关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知》、《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》、《关于做好2015年度风电并网消纳有关工作的通知》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》等政策文件，支撑可再生能源的发展。截至2014年底，全国非化石能源占一次能源消费比重达到11.2%，同比增加1.4个百分点；非化石能源发电装机占全部发电装机的32.6%，同比提高1.7个百分点，其中，水电、并网风电、并网太阳能、核电装机同比分别增长7.9%、25.9%、60.7%、37.0%。非化石能源发电量占全国发电总量的24.6%，同比提高2.3个百分点，其中，水电、风电、太阳能、核电发电量同比分别增长15.7%、10.1%、194.1%、19.5%。
加强火电机组的升级改造。2014年9月，国家发展改革委、环境保护部、国家能源局联合印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，提出2020年电煤超过煤炭消费比重60%，并对煤电机组供电煤耗提出明确要求。2014年，火电机组清洁化水平得到进一步提升，除热电联产外，新建煤电机组几乎全部采用60万千瓦及以上超超临界参数的大机组，30万千瓦及以上火电机组比例提高到75.1%，全国6000千瓦及以上火电机组供电标准煤耗319克/千瓦时，同比下降2克/千瓦时，煤电机组供电煤耗继续保持世界先进水平。
（四）控制非能源活动温室气体排放
国家发展改革委会同外交部、财政部、环境保护部等有关部门，积极组织开展控制氢氟碳化物的重点行动，下发《关于组织开展氢氟碳化物处置相关工作的通知》，2014年分两批下达了氢氟碳化物削减重大示范项目中央预算内投资计划，用于支持有关企业新建三氟甲烷（HFC-23）焚烧装置。环境保护部制订《蒙特利尔议定书》下加速淘汰含氢氯氟烃的管理计划，积极参与国家三氟甲烷销毁处置的规则制订，并协助国家开展三氟甲烷销毁处置的核查工作，努力推动臭氧层保护与应对气候变化的协同增效；积极组织开展非二氧化碳类温室气体相关研究，依托中国环境与发展国际合作委员会平台开展“应对气候变化与大气污染治理协同控制政策研究”项目。
（五）增加森林碳汇
2014年以来，国家林业局组织编制《林业应对气候变化“十三五”行动要点》，制定印发2014年和2015年林业应对气候变化重点工作安排与分工方案。加强京津冀蒙生态林业建设和旱区造林绿化。继续推进三北及长江流域等防护林体系建设工程，出台退化防护林改造指导意见，启动退化防护林更新改造试点。全面加强森林经营，修订颁布森林抚育规程、作业设计规定和检查验收办法，稳步推进全国森林经营样板基地建设，启动了新一轮森林可持续经营试点。正式启动新一轮退耕还林还草工程，2014—2015年累计安排退耕还林还草任务1500万亩、荒山荒地造林任务100万亩。积极推进国家储备林建设，2014年划定国家储备林1500万亩。2014年，全国共完成造林8324万亩、森林抚育1.35亿亩。2015年上半年，全国共完成造林5437万亩，占全年计划的57%；完成森林抚育0.63亿亩，占全年计划的60%。
在各方的共同努力下，2014年单位GDP二氧化碳排放同比下降5.8%，比2010年累计下降15.8%，“十二五”有望超额完成下降17%的目标，为应对全球气候变化做出了实实在在的贡献。
