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2014年01月08日16:02 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

中国网1月8日讯 由中国社会科学院旅游研究中心和社会科学文献出版社联合主办的“2013－2014年《旅游绿皮书》新闻发布会”今日在北京举行。

《旅游绿皮书》发布了中国社会科学院旅游研究中心课题组完成的《中国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》。关于我国4A、5A级景区及其门票价格问题，报告撰稿人宋瑞、孙盼盼提供了以下十二个方面的数据分析。

第一，我国5A级景区数量稳步增长，四大区域中东部地区最多，31个省市自治区中江苏居首。2007年66家景区被批准为全国首批5A景区至今，5A级景区的数量逐年稳步增长。截至2013年2月底，我国共有5A级景区153家。就四大区域而言，东部地区较为集中，共有67家，占全国5A级景区总数的43.79%；就31个省市自治区而言，江苏省数量最多，达15家；其次是浙江省，为10家。

第二，5A级景区中国家级风景名胜区占近四成，多数拥有多个牌子。除国家旅游局实行的A级旅游景区评定体系外，多数景区同时被纳入风景名胜区、自然保护区、森林公园、水利风景区乃至世界遗产等体系。

第三，在所有5A级景区中，门票价格在100-200元之间的占多半（共有81家，占52.94%），其次为50-99元之间（共39家，占25.49%），门票价格在20-49元之间和在200元以上的分别为12家和11家，各占7.84%和7.19%，价格在1-19元之间的有2家，占1.31%，另有8家5A景区实行免票政策。

第四，所有5A级景区的平均门票价格为109元，相当于2012年城镇居民月度人均可支配收入的5.32%，相当于农村居民人均纯收入的16.52%；相当于2012年我国居民人均年度旅游消费的14.19%，相当于城镇居民年度出游人均花费的11.92%，相当于农村居民年度出游人均花费的22.2%。

第五，从四大区域来看，东部地区的5A景区门票平均价格最低，为94元，西部最高，为123元，东北和中部分别为106元和122元。具体到31个省市自治区来看，西藏最高，为200元，其次是贵州（165元）、广西（163元）、四川（158元）、海南（151元）；北京5A级景区平均门票价格最低，为34元。

第六，对比各省市自治区5A级景区平均门票价格在本省市自治区居民收入和生活消费的占比可见，对于本省居民的收入和消费而言，西藏、贵州、四川、广西、江西等省份5A级景区平均价格占本省居民收入和消费的比例相对较高。其中西藏5A级景区门票平均价格占城镇居民月度人均可支配收入最高，贵州省5A级景区门票平均价格占城镇居民月度家庭人均生活消费支出的比例最高。

第七，五年里32家5A级景区门票调价，绝大部分为涨价，其中涨价16-30元的最多。2007年国家发改委下发通知规定“旅游景区门票价格调整频次不低于3年”。梳理公开可得的信息可见，2008年1月到2013年4月这5年多时间里，我国153家5A级景区中先后进行了门票价格调整的为32家，占比20.26%。其中，有5家景区先后进行了2次调整。分析价格上涨情况可见，涨价16-30元的最多，共有14家；涨价31-60元的，共计11家；涨价61-90元的3家。

第八，4A级景区在东部最为集中，又以浙江省最多。截至2013年4月，全国评定出4A级旅游景区1651家。其中，东部地区拥有687家，占比41.61%；西部地区拥有477家，占比28.83%；中部拥有359家，占比21.8%；东北地区最少，仅128家，占比7.75%。就31个省市自治区而言，浙江省的4A级景区数量最多，达到119家；其次是江苏省，为114家。拥有80家及以上4A级景区的其他省市主要是安徽（107）、河北（101）、四川（96）、广东（89）、山东（80）。

第九，2012年全国4A级景区中实行门票免费的景区有182家，占全部景区的11.01%；门票价格最高的景区为杭州宋城旅游景区，票价为280元（含演出）。从全国4A级景区的门票价格分档情况来看，门票价格在0-20元的为414家，占比26.14%； 21-50元的景区，数量为522家，占比32.95%；在51-100元的景区，占比28.98%；101-150元的景区，数量为123家、占比10.67%；151-199元的景区，数量为49家、占比3.09%；200元（含）以上的景区，数量为17家、占比1.07%。

第十，2012年全国4A级景区平均门票价格56元，相当于当年城镇居民月度人均可支配收入2.74%，相当于农村居民月度人均纯收入的8.49%；相当于2012年我国居民人均年度旅游消费的7.29%，相当于城镇居民年度出游人均花费的6.12%，相当于农村居民年度出游人均花费的11.41%。

第十一，4A级门票平均价格，中部最高，东北最低，海南最高，甘肃最低。从31个省市自治区来看，4A级景区平均门票价格中，甘肃最低，为33元；海南省最高，为104元。

第十二，对比各省市自治区4A级景区平均门票价格在本省市自治区居民收入和生活消费的占比可见，对于本省居民的收入和消费而言，海南、湖北、西藏和江西等省份4A级景区平均价格占本省居民收入和消费的比例相对较高。

基于上述数据，报告执笔人宋瑞、孙盼盼提出如下九个思考。

第一，我国景区种类复杂、属性不一。按照2004年发布的《旅游景区质量等级的划分与评定》（GB/T17775-2003），旅游景区是“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。也就是说，目前我国数以万计的旅游景区中，既有依托于独特的自然资源、文化遗产和城市公共设施的景区，也包括了商业投资的景区。由于其种类和属性的不同，其价格制定的依据、原则各不相同。

第二，我国大部分高等级景区均属于准公共产品。从核心资源属性来看，我国绝大部分5A级景区属于准公共产品。根据他们的调查，我国5A级景区中，商业型景区仅占9%，91%的5A级景区都是依托于独特的自然资源、文化遗产和城市公共设施等吸引游客、开展经营，而这些景区（包括遗产型、社会型）显然属于准公共产品。

第三，我国大部分高等级景区均采取地方政府主导型管理模式。从景区管理体制来看，我国大多数5A级景区都采用地方政府主导型管理模式，占69.0%，不仅涉及大多数遗产型景区和社会型景区，也包括3家商业型景区。

第四，景区数量与门票价格与地区经济发展程度有一定关联。从地区差别来看，经济发展地区不仅高等级景区数量较多，而且价格相对较低，而经济欠发达地区，高等级景区数量相对较少，而且价格总体偏高。其中在全国各地中，江苏的5A级景区数量最多，西藏最少，北京的5A级景区门票平均价格最低，西藏的最高；浙江的4A级景区数量最多，宁夏和海南的最少。

第五，我国景区门票价格问题被一定夸大。近年来，我国景区门票价格问题引发社会广泛关注。几乎每到旅游季节，有关景区门票价格上涨的报道便充斥各大媒体，“我国景区门票价格普遍过高”、景区门票价格“普遍、频繁、大幅上涨”等论断成为舆论的主要观点。本文搜集的数据证明：首先，从价格水平来看，5A级景区中既有门票价格高达200元以上者，也有分文不取、免费开放者，并非全部居高。当然，相对于城乡居民尤其是农村居民的收入和消费水平而言，5A级景区109元的门票平均价格的确不低，但除低收入群体外，5A级景区门票价格在大部分居民的收入和消费支出（包括旅游消费支出）中占比并不算高，由此得出“我国景区门票价格普遍过高”的判断仍显武断。其次，从价格波动来看，近5年内，5A级景区中涨价的景区仅占13.1%，涨价幅度也以30-40元居多，远低于同期物价上涨水平，因此景区门票价格“普遍、频繁、大幅涨价”的说法显然与事实不符。

第六，评判景区价格应区分私人产品和准公共产品。我国目前约有2万余家景区，其中A级景区5000余家，门票价格孰高孰低，是否合理，该涨与否，如何调整，皆不可一概而论。在影响景区门票价格的各类因素中，应关注核心资源属性、景区管理体制和景区资源级别，尤其应关注其核心资源属性，它是决定景区定价原则、方式的重要依据。具体而言，核心资源属性为遗产型、社会型的景区均属于准公共产品，而商业型景区则属于私人产品。由于准公共产品和私人产品在生产、消费等方面有着各自不同的特征，因此适用于不同的供给方式（包括投资方式、经营方式、管理体制等），其定价原则、定价依据、定价机制也应有所不同。

第七，准公共产品类景区缺乏明晰、完善的价格管理制度是关键因素。总体来看，目前我国商业型景区的定价原则、依据较为清楚，即由供给者按照价格规律，在考虑成本和利润的基础上自主定价。而遗产型和社会型（尤其是遗产型）景区作为准公共产品，其供给方式和定价方式较为复杂。由于具有外部性和效用不可分割性等特征，准公共产品在消费上存在不完全排他性，在供给上存在不完全竞争性，因此准公共物品的生产无法依靠完全的市场供给（价格补偿）或公共供给（税收补偿），而必须以“政府补贴+私人投资”进行生产，通过“税收+价格”进行成本弥补。因此政府参与准公共产品的价格管制是一种必然和必需。遗憾的是，目前我国对于具有准公共产品特征的景区尚没有统一、明确、完善的价格管理制度，相关法律法规相对含糊且各不相同，定价原则、方法、依据、程序等方面的规定也不甚完善。面对景区此起彼伏的涨价热潮，还主要依靠行政命令的方式施以 “一刀切”、“遏制性”的管理。

第八，《旅游法》对景区门票价格问题做出了要求，但未来执行中仍需详细的方案与办法。2013年4月颁布的《中华人民共和国旅游法》已于2013年10月1日起开始实施。《旅游法》从法律层面围绕我国旅游发展中的主要关系和核心问题做出了全面规定。其中第四十二条到第四十六条内容，就景区的设立、收费、价格调整办法、承载量等做出了规定。例如，规定“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”；规定“ 利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费”；规定“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放”；规定“景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布”，“将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票”，“景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费”；规定“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制”，“旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施”。这些规定对规范景区门票价格将会起到积极的作用，但具体执行中，界定什么是“公共资源”、听证会的具体组织、景区承载量的确定与监督等，还需要更加具体的办法和详细的说明。

第九，长远来看，要根本解决景区门票价格问题需理顺三对关系。一是政府与市场的关系。准公共产品的特性决定了其难以采用完全市场或公共提供的生产方式，一般需要采用混合方式供给，由政府和市场共同承担，因此在理论层面上，不难证明政府和市场共同参与准公共产品类景区供给的必要性和合理性；但在现实层面，如何界定政府与市场在准公共产品类景区供给中的具体边界、各自责权等，目前还缺乏系统的制度安排。从20世纪90年代初各地推崇的“两权分离”、“三权分离”、“特许经营”到近年来的“政府回购”热潮，这一问题在制度层面始终未能得到根本上的解决。二是中央与地方的关系。过去三十年中，我国地方政府业已成为“制度企业家”。中央政府对地方政府的放权让利及地方政府之间的激烈竞争，既推动了社会经济的发展，也使得具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府在各个领域（包括旅游发展中）扮演着主动谋取潜在制度净利益的角色。“地方政府”作为一个客观存在的博弈主体在与“中央政府”、“微观主体”之间进行动态博弈与旅游制度设计过程中发挥了关键作用。与国外国家公园制度的中央垂直管理形成鲜明对比的是，我国准公共产品类景区基本上都采取属地管理。中央政府在景区管理中主要负责行业管理和宏观指导，具体的资源保护、景区开发、日常维护、社区管理甚至经营事务均由地方政府负责；与此相适应，景区门票的定价权利也归地方政府所有，而根据现行税制，景区门票收入最大的收益方是地方财政，而不是中央财政，由此导致地方政府在景区管理（包括门票价格制定和收入分成等）中有着强烈的动机和充足的空间占据绝对主导地位。三是不同政府部门之间的关系。“政出多门”、“多头管理”是我国准公共产品类景区的普遍问题。一般而言，景区属于建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质等不同部门，工商、公安、宗教、旅游等也各自行使其管理权。这种“九龙治水”的格局在一些地方造成了矛盾重生、管理混乱、成本增加等一系列问题。令问题更加棘手的是，现实中上述三对关系相互交织、相互影响，从而导致景区管理（包括门票收入与相关投入等）中出现了各种矛盾。长远来看，只有理顺这三对关系方能从根本上解决我国景区门票价格问题。

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