中国的城市环境保护
国家环境保护总局
2005年6月2日
城市是人类社会政治、经济、文化、科学教育的中心，经济活动和人口高度密集，面临巨大的资源与环境压力。2004年中国共有建制城市661个，城市面积占全国土地总面积的6%，城市人口占全国人口的41.7%。我国城市化水平不断提高，进入快速增长期，城市化率从1993年的28%提高到了2004年的41.7%，11年提高了13.7个百分点。目前我国国内生产总值的65.5%、第二产业增加值的64%和第三产业增加值的86%都来自城市。
中国城市化水平的高速发展给城市环境带来了巨大的资源与环境压力，中国政府一贯将城市环境管理作为环境保护工作的重点。
一、中国城市环境污染防治工作状况
1、城市大气污染防治状况
改革开放以来，中国城市政府通过改善能源结构，提高清洁能源使用率，推广集中供热，强化工业结构调整、污染企业搬迁和污染治理工作，加强机动车尾气控制和扬尘污染控制等大气污染防治措施，在城市经济持续快速增长和城市化进程不断加快的情况下，城市空气环境质量没有出现严重恶化，主要城市空气质量基本保持稳定，部分城市空气质量有所改善。1999年至2004年5年间，全国城市空气质量达到二级标准的城市比例从33.1%提高到38.6%，空气质量劣于三级的城市比例从40.5%下降到20.3%。
2、城市水污染防治状况
中国城市政府深入开展重点流域、水域和饮用水源污染防治和保护工作，加强城市工业结构调整、污染企业搬迁和企业污水排放治理，加强市区河道环境综合整治，进一步改善水源保护区水质状况，确保饮用水源的环境质量和安全。47个环保重点城市的集中式饮用水源地水质总体良好，饮用水源地水质达标率基本稳定，53%的城市全年水质100%达标，70.2%的城市全年水质达标率大于80%（水质优良）， 1999年至2004年5年间，47个环保重点城市的工业废水排放达标率从83.6%提高到91.53%；水域功能区达标率从89.49%提高到93.95%。
47个环保重点城市生活污水处理率不断提高，从1999年的24.7%提高到2004年53.6%，5年提高了28.9个百分点。
3、城市噪声、固体废弃物和辐射污染防治状况
中国城市声环境质量总体良好。2000-2004年度的监测数据表明，城市声环境质量有所改善。84.4%的城市道路交通声环境质量较好，61.9%的城市区域声环境质量较好。但仍有一部分城市的声环境处于中度和较重的污染。
城市生活垃圾等固体废弃物产生量逐年上升，但能达到无害化处理的量偏低，固体废弃物造成的直接和间接污染问题普遍存在。2004年全国生活垃圾清运量超过1.5亿吨，比1993年增加70%以上;城市生活垃圾无害化处理率比1993年提高约30个百分点。
2004年度全国辐射环境监测网环境γ辐射空气吸收剂量率监测结果表明，10多个省、市辖区内环境γ辐射空气吸收剂量率在天然放射性水平调查时的本底水平值范围内。绝大部分基站周围建筑物室内及环境敏感点的电磁辐射水平均符合国家标准。
二、中国城市环境管理主要措施
（1）环境保护目标责任制
地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。以签订责任书的形式，具体规定市长、县长在任期内的环境目标和任务。
（2）城市环境综合整治与城市环境综合整治定量考核
国家环境保护总局于1989年开始在全国重点城市实施城市环境综合整治定量考核制度（简称“城考”）。到目前为止，全国参与“城考”的城市已达500个，占全国城市总数的76%。由国家环保总局直接考核的有113个国家环境保护重点城市。自2002年起，国家环保总局每年发布《中国城市环境管理和综合整治年度报告》。
（3）创建国家环境保护模范城市活动
1997年，国家环境保护总局在全国开展了创建环境保护模范城市的活动。截至目前，国家环保总局共命名了47个国家环境保护模范城市和3个国家环境保护模范城区。其中，副省级城市10个，地级市20个，县级市17个，直辖市城区3个，形成胶东半岛威海模范城市群、长江三角洲苏州、常州模范城市群。全国正在申请创模的城市和城区超过一百个。
（4）城市空气质量报告制度
1997年首先在包括北京、上海、重庆、大连、厦门在内的13个重点城市发布城市空气质量周报。2000年开始在中央电视台和各大报纸发布全国40个重点城市的空气质量日报。目前，113个国家环境保护重点城市全部实施了空气质量报告制度，并有部分城市开展了空气环境质量预报工作。
三、中国城市环境保护面临的主要问题
1、粗放型的经济增长方式和城市人口的不断增长加剧城市的环境压力
中国城市经济一直保持高速增长态势，并且长期以来延续的是一种“高投入、高消耗和高排放”的粗放式增长模式，城市化进程的加快，城市人口的增加，人民生活水平的提高和消费升级，都给原本趋紧的城市资源、环境供给带来更大的压力，一些城市污染物排放总量超过环境容量，保护和改善城市环境质量的任务十分艰巨。
2、城市环境现状和改善的进度尚不能满足公众的要求
目前，影响中国城市空气质量的首要污染物是颗粒物，根据2004年500个“城考”城市的统计结果，有290个城市的环境空气质量达不到国家环境空气质量二级标准（居住区标准），有119个城市超过三级标准；有50个城市的水环境功能区水质达标率低于50%，一部分城市的饮用水水源水质尚达不到标准；垃圾围城、机动车污染、噪声扰民、扬尘污染、油烟污染等环境问题，已成为城市居民环境投诉最多的问题，直接影响城市居民的生活质量。
3、城市环境基础设施尚难支撑城市的可持续发展
中国城市环境基础设施建设相当薄弱。根据2004年“城考”的500个城市的统计结果，全国城市生活污水处理率平均仅为32.33%,有193个城市的生活污水集中处理率为零；全国城市生活垃圾无害化处理率平均为57.76%,有160个城市的生活垃圾无害化处理率为零。全国危险废物集中处理率（特指医疗垃圾集中处理率）平均为60.44%，有155个城市的危险废物集中处理率为零。
4、出现一系列新的环境问题
一是城市环境污染边缘化问题日益显现。城市周边地区的水体（包括地表水和地下水）、土壤、大气污染问题突出，影响了城市区域和城乡的协调发展。二是机动车污染问题严峻。中国已经成为世界汽车第四大生产国和第三大消费国，2004年汽车保有量达到2742万辆。三是城市生态失衡问题加重，出现“城市热岛”、“城市荒漠”等问题。城市自然生态系统退化，进一步降低了城市自然生态系统的环境承载力，加剧了资源环境供给和城市社会经济发展的矛盾。
四、中国城市环境保护的主要对策
1、以城市环境容量和资源承载力为依据，制定城市发展规划
一是从区域整体出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展；二是调整城市经济结构，转变经济增长方式，发展循环经济；三是统筹安排和合理布局区域基础设施，实现基础设施的区域共享和有效利用；四是把合理划分城市功能、合理布局工业和城市交通作为首要的规划目标
2、提高城市环境基础设施建设和运营水平，积极推进市场化运行机制。
加大环境投入，提高城市环境基础设施建设和运营水平。在继续发挥政府主导作用的同时，要重视发挥市场机制的作用，充分调动社会各方面的积极性，积极推进投资多元化、产权股份化、运营市场化和服务专业化。
3、实施城乡一体化的城市环境生态保护战略
统筹城乡污染防治工作，防止将城区内污染转嫁到城市周边地区，走城市建设与生态建设相统一、城市发展与生态环境容量相协调的城市化道路。
4、继续深化城市环境综合整治
将“城考”作为提高城市可持续发展能力的基本手段，全面加强城市环境综合整治。增加污染排放强度和资源生态效率、促进城市经济增长方式转变的指标，增加与群众生活密切相关的环境问题和群众的满意度的内容，增加强化环保统一监督管理、提高环境保护的能力建设的内容等。
6、继续创建国家环境保护模范城市
鼓励、支持全国各地，特别是中西部地区、33211重点流域区域以及国家环保重点城市政府把“创模”作为落实科学发展观、构建和谐社会的重要载体，积极组织创建活动；已获得国家环保模范城市称号的城市要持续改进，继续创建资源能源最有效利用、废物排放量最少、生态环境良性循环、最适合人类居住的生态市。
五、2004年中国城市环境管理和综合整治年度报告情况
2004年全国正式上报“城考”结果的城市达到500个，占全国城市总数的76%。国家新增考核的环保重点城市66个，公布“城考”结果的城市从原来的47个增加到113个。国家首次公布各省、自治区对所辖市的“城考”排名结果。
分析2004年全国500个城市的“城考”结果，国家环保重点城市和国家环保模范城市“城考”得分大多在省内排序靠前；中小城市（包括县级市）得分相对偏低，排序靠后，主要是中小城市、县级市环境基础设施建设相对滞后。新曾66个国家环保重点城市中，生活污水集中处理率为“0”、生活垃圾无害化处理率为“0”、城市危险废物集中处理率（特指尚未建成医疗废物集中处置装置）为“0”的城市分别为11个、7个和17个。
原47个重点城市中的绝大多数2004年单位工业增加值污染物排放强度低于2003年，部分城市下降幅度较大。与2003年相比，化学需氧量、二氧化硫、烟尘、粉尘和固体废弃物排放强度下降的城市分别为36个、36个、34个、33个和36个。
2004年，113个国家环保重点城市空气污染指数最小的10 个城市依次是：北海、海口、湛江、克拉玛依、珠海、日照、桂林、福州、泉州、长春；城市空气污染指数最大的10个城市依次是：临汾、阳泉、大同、金昌、宜宾、株洲、重庆、焦作、长治、攀枝花。
2004年国家环境保护总局共命名了11个国家环保模范城市和1个国家环保模范城区。对22个国家环境保护模范城市进行复查。张家港、昆山、常熟、青岛、威海、中山和厦门等7个城市成为首批通过复查的国家环保模范城市，汕头市被责令限期整改。
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