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解读《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》
关键词： 纲要 扶贫工作 扶贫开发工作 农村最低生活保障制度 农村贫困人口 扶贫重点 农村低保 农村居民 两不愁三保障 公共服务均等化
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深入推进扶贫开发共享改革发展成果
——解读《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》
新华社北京１２月１日电（记者林晖）中共中央、国务院近日印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，这是今后十年我国农村扶贫开发工作的纲领性文件，对于进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到２０２０年全面建成小康社会奋斗目标具有重要意义。
扶贫形势：从绝对贫困到转型性贫困
长期以来，我国农村地区受经济、社会、历史、自然、地理等方面制约，发展相对滞后，贫困人口数量众多。１９７８年，我国贫困人口为２．５亿人，占农村总人口的３０．７％。
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（１９９４－２０００年）》和《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。截至２０１０年，按照年人均纯收入１２７４元的扶贫标准，全国农村贫困人口已减至２６８８万人，占农村人口的比重下降到２．８％。
与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。《纲要》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”
“当前我国面临的扶贫工作挑战发生了变化，开始面对中等收入国家扶贫的挑战。”中国农业大学人文与发展学院院长李小云说，过去我国扶贫工作面临的是发展相对滞后形成的普遍性、绝对性贫困，现在面对的是以收入不平等为特点的转型性贫困。
中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为，过去扶贫工作着力解决“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题，未来要以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。
“《纲要》强调要进一步完善社会保障制度，重视生态建设，改善公共卫生等非收入性贫困问题。”李小云说，这表明未来要通过扶贫开发工作更好地对财富进行公平分配，更好地结合对弱势群体的保护进行开发性扶贫。
扶贫重点：把连片特困地区作为扶贫开发主战场
《纲要》提出，要把连片特困地区作为新时期扶贫开发主战场。这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州。
“我国扶贫工作启动时首先确立了１８个贫困片区，随后定下５９２个贫困县，过去十年里又深入到１４８２００个贫困村，从片到点的三十年扶贫工作，彻底改变了这些地区的贫困面貌。”李小云说，但是三十多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。在这种背景下，《纲要》提出把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题。
汪三贵认为，把连片特困地区作为扶贫开发主战场是“缩小范围、加大力度”，扶贫攻坚力度在这些地方将更大，扶贫开发工作也会更加有效。
国务院扶贫办主任范小建表示，国家把扶贫工作重点放在连片特困地区，将加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。
与此同时，《纲要》还提出把“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”作为扶贫工作主要对象，“做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作”。对于社会各界关心的国家扶贫开发工作重点县认定问题，《纲要》要求各省（区、市）“根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少”，同时“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。