“十三五”：以经济转型为主线的结构性改革
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三、“十三五”：结构性改革的重大任务
“十三五”转型发展，挑战与机遇并存，关键取决于改革的选择；取决于结构性改革在多大程度上能适应经济转型的需求与趋势破题发力；取决于能否以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾；取决于尽快推出一批具有重大牵引作用的供给侧结构性改革举措。“十三五”的“转型发展”，就是要按照十八届三中全会精神，深入推进市场化改革进程，打破经济转型的政策与体制性掣肘。这个过程，必然伴随着放松管制、简政放权、扩大对外开放等重大改革举措。这就需要正确处理好市场、企业和政府的关系，更大程度上发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步激发企业活力，加大更有效的制度供给，以实现经济转型的实质性突破。
1．服务业市场开放是结构性改革的“重头戏”
从现实情况看，当前服务业供给瓶颈矛盾突出，根源不在于国内资本缺失，而在于服务业行政垄断、市场垄断的特点仍然突出，市场开放程度较低。推进供给侧结构性改革，“重头戏”在于推进服务业的市场开放，并由此充分释放市场的活力与空间。
（1）从工业市场开放到服务业市场开放是大趋势。改革开放以来，工业领域的市场开放在推动我国工业化进程中扮演了重要角色。“十三五”，无论从新一轮全球自由贸易的大趋势看，还是从国内经济转型升级的客观要求看，服务业市场双向开放是大势所趋：一方面，以服务贸易为重点的自由贸易进程正在提速。“十三五”，我国要形成服务贸易为重点的开放型经济新格局，需要有序扩大服务业的对外开放；另一方面，把握我国经济转型升级的大趋势，关键是以服务业市场开放为重点发展现代服务业。
（2）服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。多年来，由于市场开放的重心主要在工业领域，服务业市场开放滞后成为市场化改革的“突出短板”。“十三五”推动市场化改革，重点是服务业领域的市场开放。总的看，目前的服务业市场状况大体可以概括为“三低一高”。
——服务业市场化程度低。
——服务业对外开放的程度较低。
——服务型经济水平低。
——服务价格高。
（3）服务业市场开放是市场化改革的“最大红利”。
——服务业领域社会资本投资增速将超过工业。
——服务业固定资产投资中社会资本投资占比过半。
——服务业市场开放将给社会资本带来巨大的投资空间。
（4）服务业市场开放牵动影响转型发展全局。形成服务业为主导的产业结构，需要通过服务业市场开放，形成有效投资；形成消费拉动经济增长的格局，需要通过服务业市场开放，扩大服务供给能力；推进双边、多边自由贸易进程，需要有序扩大服务业对外开放，并通过服务业市场的双向开放，形成以服务贸易为重点的开放型经济新格局。就是说，落实十八届五中全会提出的“开展加快发展现代服务业行动”，关键在于尽快制定“十三五”服务业市场开放的行动计划。
（5）实现服务业市场开放的重大突破。改革开放以来，我国在工业领域放开市场，引入竞争，从而有效做大了工业“蛋糕”。“十三五”，通过开放服务业市场做大服务业“蛋糕”，成为供给侧结构性改革的重大课题。
——打破服务业市场的行政垄断与市场垄断。
——推进服务业市场的便利化改革，使社会资本成为现代服务业发展的主体力量。
——全面放开服务业市场价格，以形成统一开放、公平竞争的市场体系。
（6）以政府购买公共服务为重点加快公共服务业市场开放。从国际经验看，公共服务的契约化、社会化、市场化是一个大趋势。这就要求充分利用市场力量、社会力量扩大公共服务供给。适应13亿人公共需求变化的大趋势，要把形成多元供给主体、多元竞争主体作为发展和完善政府购买公共服务的基本目标，争取使政府采购规模占财政支出比重从2014年的11.4%提高到2020年的15%～20%，服务类占政府采购总额比重从2014年的11.2%提高到30%左右[迟福林.以转型改革加快“十三五”服务型经济发展[N].光明日报，2015-10-28.]。
（7）推进服务业市场开放的相关政策调整。“十三五”形成服务业为主导的产业结构，需要尽快消除服务业发展的某些不合理政策，实现服务业与工业政策平等。
——加快调整服务业与工业用地政策。
——以促进服务业市场开放为导向加快税收政策调整。
2．以优化企业发展环境为重点的结构性政策调整与结构性改革
经验证明，市场经济条件下，供给革命的主角是企业和企业家。企业既是经济转型的主体，也是推动结构性改革的主体。从现实情况看，企业发展的环境总体并不宽松，不仅一些国有企业开始陷入经营困境，而且一些民营企业也面临着诸多的困难。为解决经济结构调整中企业、尤其是实体经济的困难，十八届五中全会要求“优化企业发展环境，开展降低实体经济企业成本行动”。应当说，在当前经济转型的特定背景下，需要把优化企业发展环境、激发企业活力、倡导企业家精神作为结构性改革优先解决的重大问题。
（1）经济转型时期优化企业发展环境具有紧迫性。从当前经济下行压力增大与经济风险因素增多的情况看,未来1～2年，并不是大规模进行企业改革的最佳时期。在这种情况下，要努力寻求短期应对危机与中长期转型相结合的有效路径。例如：加快企业结构调整，优化企业的技术结构、产品结构和组织结构，促进企业转型升级；加快发展新兴企业，要以信息产业为重点，改造提升传统产业、培育发展适应企业转型升级的新兴产业；鼓励引导企业兼并重组，对“僵尸企业”要建立差异化处置的甄别机制，对确实需要淘汰的企业，要逐步退出市场，以降低经济社会风险。
（2）重在优化企业转型与改革的经济社会环境。例如，全面实行负面清单制度，保证各类生产要素的自由流动；加强知识产权保护力度，保证企业尤其是中小企业创新收益，提高企业创新的积极性；形成企业兼并重组的市场环境；部分行业企业产业集中度低，导致行业恶性价格竞争、重复建设严重，有效去产能的办法是通过做优、做大、做强企业来提质增效。
（3）“激发企业家精神，依法保护企业家财产权和创新收益”。在市场经济中，“企业是企业家的企业”。没有一个优秀的企业家，就很难产生一个竞争力强的企业。在经济转型的关键时期，激发企业活力，首先是激发企业家精神。这就需要尽快建立并完善有利于创新型企业家的选拔机制、培养机制、激励机制和约束机制，依法保护企业家财产权和创新收益，形成企业家健康成长的宽松环境。
3．以监管转型为重点的简政放权与结构性改革
我国仍是一个转型大国。推进供给侧结构性改革的实质是处理好政府与市场的关系，释放市场经济活力，有效地发挥政府作用。从实际情况看，激活市场、激励企业关键是以监管转型为重点纵深推进简政放权改革。当前，在加快经济结构调整、尤其是经济下行压力增大的背景下，需要的是加大放权、减权的力度，需要的是进一步开放市场，激发市场活力，严防“把市场关进权力的笼子里”。
（1）向企业“放权”要有新突破。着眼于激活市场、解放企业，不仅要“放权”，还要实质性“减权”。
——借鉴国际商事制度经验，全面实施企业自主登记制度。
——适时取消企业一般投资项目备案制。
——以公平竞争政策取代产业政策。
（2）市场监管体制转型要有新举措。过去以行政审批取代市场监管的传统模式增大了企业的制度成本，并且难以确保监管的有效性。着眼于“降成本”与增强监管的有效性，需要建立统一的、综合性市场监管机构。
——实现行政审批与市场监管严格分离，以保障市场监管机构的独立性、权威性、专业性。
——调整优化市场监管的行政权力结构。
——形成政府与社会协同的市场治理新格局。
——推进市场监管的法治化进程。
——以大数据为重点创新市场监管方式。
（3）简政放权重在确立以人为本的公共服务理念。经济转型升级的根本目标是促进人的发展。无论是释放13亿人的潜在消费需求，还是形成服务业为主导的产业结构，都要立足于人的发展。在公共需求全面快速增长的今天，告别政府主导型经济增长方式，使各级政府真正成为公共服务的主体、市场环境创造的主体。这既是社会各方面的期待，也是“十三五”时期政府在转型改革中应当承担的历史责任和历史担当。