党的十七大报告中提出“探索职能有机统一的大部门体制”，激起众多阶层的多重想像与期待。新一轮行政管理体制改革，将以第六次政府机构改革为先导，依托大部门体制重构政府权力结构和组织体系，最后方案将在3月份的“两会”公开。

“大部门体制”是为了解决机构重叠等政府管理问题，由市场经济比较成熟的国家，率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。对于这些先行一步的国家，有什么经验可供参考？南开大学周恩来政府管理学院课题组进行了调查，并于近日发表了此文。

设多少部门才算合理？

所谓中央政府核心机构，在国外一般是指参加内阁的部级首长领导的中央政府的主要组成部门，大体相当于我国的国务院组成部门。

联合国成员国中，课题组重点考察了两类国家，一类是普遍实行市场经济并且经济发展水平相对较高的国家，以经济合作与发展组织（OECD）的29个成员国为代表；另一类是处于市场经济转型中的大国和发展中大国，主要包括俄罗斯、印度、巴西等7个国家。

在经合组织成员国中，从数量考察，中央机构设置最多的是新西兰，现政府的核心机构约有30个（一个内阁部长往往兼任几个部的首长，内阁部长人数只有19 人），其次是加拿大26个，其他国家都在20个以下。其中，澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的瑞士只有8 个。中央政府核心机构设置数量平均为16个。与我国国务院目前有28个组成部门相比较，数量相对较少。

处于市场经济转型期的印度、印尼、俄罗斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等国家，中央政府核心机构的设置数量总体相对较多。其中数量最少的阿根廷只有11个，俄罗斯15个，其他几个国家都在20个以上，印度最多，共设41个部门。部门较多的国家无所谓大部门体制。

英国内阁组建“超级部”

经合组织国家，特别是美、英、法、日、德等主要发达国家，中央政府核心机构数量不多，相对精干，究其原因，很大程度上得益于大部门体制的实行。

英国是发达国家中较早实行大部门体制的国家。20世纪60年代后期，英国开始在内阁中组建被称为“超级部（giant department）”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。如1964年将原有的国防部、海军部、陆军部和空军部合并为新的国防部，1968年外交部和联邦事务部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部重组为卫生和社会安全部。

经过历届内阁的不断调整，到本届布朗内阁，核心机构共设置19个。具有代表性的“超级部”主要包括文化、信息与体育部，商务、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部等。其中的商务、企业与规制改革部整合了过去的贸易与工业部的全部职能以及内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务等。

日本旨在克服“部门主义”

日本中央政府2001年正式实施以大部门体制为重点的行政改革，主要目标是为了克服“部门主义”，核心内容是重组原有的22个省厅。重组原则包括依政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能组合部门，并重视部门的统合性与整体性；利益相反与性质不同（如经济发展与环境保护）的业务要尽量放在不同部门；部门之间在规模和权限方面要尽量保持均衡。

按照这个原则，中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。其他七个省厅则根据任务需要，重新调整职能和负责的业务。

与上述省厅部门重组相配合，建立了三个层次的中央省厅间协调机制：一是在首相的直接领导下，由内阁官房（相当于我国的国务院办公厅）主导的部门协调，为最高协调机制；二是由首相就特定政策问题任命的“特命内阁大臣”主持召开相关阁僚联合会议，协调省厅间的问题；三是省厅部门间的直接协调机制，一般特定政策问题由该政策的主要负责部门拥有协调权，其他部门参与配合。

在规划和实施大部门体制改革过程中，日本政府专门成立了由首相直接领导的“行政改革会议”，吸收专家和社会有识人士参与，充分研讨，独立形成改革建议，政府对建议给予最大限度的尊重。同时，在部署改革过程中，坚持立法先行，到2001 年改革正式实施，共提交立法机关审议通过了数十部相关法律，保证了改革的规范性和严肃性。

启示：20稍多一点比较理想

其一，从大部制实施比较充分的国家来看，中央政府核心机构的理想设置数量似乎应该控制在20个以下。目前我国国务院组成部门有28个，同一些发展中大国相比似乎并不显多。不过，考虑到国务院还有1个直属特设机构、14个直属机构、5个办事机构、18个部委管理的国家局和多个事业单位的存在以及施政过程中现实存在的“政出多门”、“九龙治水”等问题，进行大部门体制的改革和探索，显然是必要的。从长远目标看，在实施大部门体制的基础上，将国务院组成部门的数量逐步调整到20个稍多一点，应当是比较理想的。

其二，在职能和任务整合的基础上探索试行大部门体制，是克服部门主义的有效途径，这已经为很多国家的行政改革经验所证明。

其三，在积极探索实行大部门体制的同时，也应注意组建大部门要有一定的限度。首先，任务和利益取向相冲突的政府职能不宜放在一起，由一个部门负责施行；其次，在组建大部门时，也要考虑部门之间力量和规模的平衡，大部门不宜规模太大，以致成为超越同一系列的其他部门之上的“部上之部”，那样，反而会造成变相增加行政层级等新的行政管理问题。

其四，从英、法、日等国大部门体制改革的经验看，作为重大的行政管理改革措施的出台，需要从国情和现实出发，逐步展开，不可操之过急。同时，借鉴日本的经验，大部门体制改革，应坚持依法展开，通过立法机关的审议，以法律的形式对行政改革作出明确和具体的规范，有助于保障改革实施过程的严肃性。

其五，在中央政府推动大部门体制改革的同时，可以而且应该鼓励地方各级政府也作积极的探索。在这个问题上，中央政府部门要坚决克服“上下对口”“左右对齐”的惯性思维。《瞭望》新闻周刊

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大部制改革不会一步到位

各种信息已将可能要组建的“大部门”勾勒出了一个梗概。种种迹象表明，大部门制的改革，将按循序渐进原则，逐步解决当前行政体制运行中存在的一些根本性问题。

从目前来看，大部门体制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部门体制改革的步伐受阻或者使大部门机构改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进。

部门利益、个人权力乃至特殊利益集团的利益，都可能成为大部门体制改革的阻力。大部门体制是解决部门利益膨胀和冲突的极端手段，通过减少部门数量，整合机构职能，达到消弭部门利益膨胀的目标。必须要明确，改革不是权宜之计而是立意高远，是为了长治久安。

（作者为中央民族大学法学院教授、中央民族大学法学院研究生）