中国经济网7月14日报道重庆开始启动涉及千万农村人口的户籍改革。

7月12日，重庆市政府第75次常务会举行，审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。力争到2020年全市户籍人口城市化率从目前的28%上升至60%到70%，这意味着有近1000万农村人口将转为市民。

据了解，重庆这次户籍改革确立的关键点，是尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。

重庆市发改委主任杨庆育6月26日在2010年中国农村法治论坛上透露，相关改革草案，已在6月下旬上报给国务院并获得原则同意。正式方案有望在三季度出台。

1000万转户计划

首批转户的310万农村人口，由三部分构成。

一是农民工。据重庆官方统计，重庆累计700多万农民工外出打工，其中400多万在沿海，300多万在本地。这300 多万农民工中，约有l20万人，进城已达十年之久，加上家属，共计180 万人。第二部分是农村籍中专学生，全市共计有近70万。第三部分是40多万农转非人员。

这三部分拟在2012年前全部实现市民化。而最终目标，是在2020年前实现1000万农村人口进城落户。

重庆市长黄奇帆在接受本报专访时曾表示，先在一两年里把300万转掉，以后每年中专毕业生有20万，10年就有200万，这样一共就是500万，然后农民工再转化500万，总数量就是1000万。

“300万人进城，能直接拉动城市数百亿的消费，形成真正的消费拉动经济增长的模式”，黄奇帆称，“同时，新增300万城市人口，农村就减少300万农民，农村人均占有的资源就会增多，农民收入也会提高。”

转户以农民自愿为原则，当方案在设计上仍有一定门槛。据了解，户籍准入按宽严有度、分级承接原则，对进入主城，是适度放宽;对进入31个区县城市，采取进一步放开落户条件;对于进入乡镇，是全面放开。对于准入标准，初步考虑从就业年限、社保缴费年限、住房情况等方面设计。

“也是考虑到现实的情况，不可能一步到位。”重庆市发改委一位官员表示。

促使农村劳动力进城生根，是具有“大城市带大农村”显著特征的重庆长期的思考。2007年，重庆市社科院曾对农村劳动力转移进行调研，全市富余农村劳动力在900万左右。但受制于现行户籍制度，大部分劳动力难以真正实现转移。

根据重庆市政府的统计，2009年城市常住人口为重庆总人口的51%，但户籍城市化率仅从1997年的25%增加到了28%。

西南大学教授邱道持认为，12年来新增的几百万城市人口，事实上依然保持着农民的身份，而原有的耕种土地闲置，宅基地废弃，大量土地资源被浪费。

弹性退出机制

上千万人转换身份，并不是单纯一道行政命令就能见效，需要多方制度配套跟进。

重庆从今年1月起，正式启动户籍改革，并初步形成了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》草案。据市发改委透露，为确保可操作性，正在建立相应的土地、住房、社保、教育、卫生等方面17项配套机制。

在路径上，重庆选择了渐进式的改革模式。改革创新之处，在于灵活处理了农民转户进城后相关土地权益的问题。

重庆在综改区获批之初，曾把主城的九龙坡区作为实行户籍制度改革试点的地区。该区推出了“宅基地换住房，承包地换社保”的制度，退出这两地的农民，就可以申报为城镇居民户口，享受平等待遇。而在资金来源上，九龙坡主要采取的办法，是“农村建设用地与城镇建设用地增减挂钩”的运作。

但后来证明，农民的搬迁安置，新型农村社区的兴建，及宅基地复垦，使政府负担沉重。而农民购房成本与补偿之间的差额，也成为农民不小的支出。九龙坡区资金雄厚，有能力负担这一巨大的初始成本，但在全市却难以复制。

另一方面，重庆市公安局及有关部门问卷调查显示，90%以上农民都不愿放弃农村的土地进城。进城转户的农民，在城里生活不下去了怎么办?

重庆由此设计了一套弹性退出的制度。

据黄奇帆在市委三届七次全委会上介绍，城市户口捆绑着就业、住房、养老、医疗、教育“五件衣服”，农村户口则捆绑着承包地、林地、宅基地“三件衣服”。

基于此，在给农民穿上城里的“五件衣服”时，暂时不脱下农村的“三件衣服”，即暂时保留他们对土地、林地、宅基地的收益。这个缓冲时间大约为三年。

黄奇帆称，不能简单的要求农民这边进城，那边就要“脱衣服”，进城刚性的给“衣服”是政府的政策，脱衣服的过程是一个市场配置逐步到位的过程。

作为配套政策，市发改委副主任范文仲透露，重庆农村正在展开全面土地、林地的确权，届时将考虑把农村土地使用权的收益权和处置权分开，农民转为市民后，可保留土地收益权，而处置权则交给相关的信托机构，由这些机构集中招商，引进大户，开发农业项目。

此外，重庆市政府委表示，重庆首批展开的转户对象，将以农民工尤其是新生代农民工为主，他们平均年龄为32到33岁。黄奇帆称，“这是考虑到，作为打工一族，他们还有10到20年工龄，不用政府急需支付养老、医疗等社会保障金。同时，他们工作期间还要自行缴费。可减少财政压力。”

试错权

对于重庆户籍改革的思路，一些疑惑性的难题仍然待解。

“当现实突破现行法律时，是允许改革先突破立法，还是先松动法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，这的确是综改区必须要面对的问题。”西南政法大学邓刚教授说。

西南政法大学副校长刘俊表示，户籍制度改革，实质是改变长期存在的城乡之间巨大的制度差异，这是非常难的。尤其土地这样的基本制度，一旦改变，就会形成很大的制度依赖，因此在路径和执行的细节上需要仔细设计。

比如纳入改革体系的新生代农民工问题。市社科院研究员丁新正指出，二轮承包之后，土地剩余已经很少了，根据增人不增地，减人不减地的原则，这些80后基本上是没有土地的。“转户之后，这些人享受不到土地的收益，万一进城也不能保障充分就业，那该如何处理?”

学界对重庆户籍改革更多的疑问则是，“农民转户后，就是城里户口，按政策的刚性规定，在享受城市户口待遇的同时必须要放弃农村土地，那么农民继续保留土地权益的合法性依据在哪里?”一位学者称。

对政府来说，最棘手的问题则是，如果三年后，农民要求退回去怎么办。

重庆推进户籍改革的重要动因之一，是解决城市用地的困境。重庆可用建设用地仅9000多平方公里，基本已用完。而今后几年，全社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。

这2000多平方公里从哪里来?黄奇帆认为，农民在城市发展中进城了，原来的承包地将发生流转，宅基地也可能会被复垦为耕地，新增的建设用地指标，将成为“地票”，进入农村土地交易所。

由于现实与法律之间存在这么多矛盾，杨庆育作为全国人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，应明确给予试验区试错权，允许错了，重新来过。这也是成渝两地很多官员的看法。

中国政法大学民商经济法学院院长王卫国认为，“从工业化、到城市化，到城乡一体化，我国经济社会发展战略已面临重要转折，户籍制度必须进行改革，但因为牵涉太多复杂的利益体，使国家难以决断改革的路径和风险，而各个试验区和试验就是要解答这个问题 。”

但他同时表示，当前试错的空间其实很小，“如果错了重头再来，可能要付出很大的代价，甚至是难以承受的，所以必须在事前有科学的论证。”

因此，在成渝综改总体方案获批后，国务院已要求，两个试验区重点的改革项目，必须经批准后实行，这实也为降低改革的风险。

“在获得上层支持的情况下，进行改革，风险应该在可控范围内。”当地一位政府官员表示。

黄奇帆已在近日表示，农民工落户城镇的改革将率先在两江新区实施。有分析认为，这也许将为重庆的户籍改革提供较大空间。(21世纪经济报道)