争议中前行的《大气污染防治法》
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修订的缺憾
立法遗憾在所有的立法中都不可避免。因为平衡利益和观点弥合有难度，此次《大气污染防治法》修订还是存在一些遗憾。除了没有规定公民的清洁空气权这一基本环境权利、行政管控色彩仍然很浓厚、没有采纳环境行政公益诉讼制度、篇章结构不太均衡等重要缺憾外，还包括以下不足：
一是尽管规定了许多法律责任和行政措施，“空制度”型的宣誓性规定还是很多，导致法律的可实施性打了折扣。
通过的修订草案有很多这种表述，如“国家应当……”、“国家推行……”、“国家鼓励……”、“国家鼓励和支持……”、“地方各级人民政府应当采取措施，鼓励……”、 “国家采取……”、“县级以上人民政府质量监督部门应当……”等，又如“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，“国家采取有利于煤炭清洁高效利用的经济、技术政策和措施，鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广”，“城市人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通”，没有时间表和路线图的要求，既无大错，也无大用。如果政府或者部门不实施应当制定的计划，不制定应当制定的措施，法律上并无处罚或者制约措施，社会也无相应的法律制约措施，最后导致法律主要还是监管行政管理相对人的法律，与法治的要求即“既管行政管理相对人、也管政府”的要求不相适应。最近，国务院正评估政策的落实率，要求落实率低的部门和地方说明情况，采取改进措施。法律规定的实施也要这样。
另外，此次通过的修订草案的很多内容，如区域污染联防联控、能源结构调整、产业结构调整虽然都涉及了，也体现了源头治理的要求，但是规定太过原则，可实施性不足；再如要求提高燃煤的洗选比例，但提高多少，怎么提高？则没有深入。法律和政策的区别要义在于前者具有国家强制力保障的可实施性，立法不能像写宣言，涉及即可，必须保证其实施效果。但这个缺憾不是该法独有的缺憾，由于历史的原因，其他行政法律也或多或少地存在。
二是所规定的严格法律措施难以在地方常态性地实施。
2014年修改《环境保护法》时，提高了罚款的标准，设立了按日连续处罚、行政拘留、引咎辞职、民事公益诉讼等强力的手段；此次修改《大气污染防治法》时，提高了罚款的标准，增加了按日连续处罚的种类，处罚的条款相比以前也大幅增加。
但是这些严厉措施的实施仅靠公权机构的主动作为，是有逻辑缺陷的：如果执法机关疏于职责，不实施法律规定的严格监管职责和严厉的法律责任，可能承担环境污染后果的社会毫无督促办法；如果官员应当引咎辞职而其领导不让其辞职，可能承担环境污染后果的社会毫无启动办法；如果法院对诉讼不立案，可能承担环境污染后果的社会也毫无纠正办法。而中央政府和最高人民法院也没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象，所以疏于监管执法导致法律规定沉睡的现象，在现实中仍比较普遍地存在。一些所谓严格的执法也往往夹杂个人利益和情感因素，使得局面变得更加复杂。
为此，需要探索建立健全社会参与和监督制度和机制，建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制，让行政监管的权力受到权利和其他权力的制度化约束。遗憾的是，《大气污染防治法》的修订没有解决这一问题，环境保护的运动式、选择式执法可能还会在中国存在下去。不过，这种遗憾在中国的其他行政法律中也或多或少地存在。
三是回避了非重污染天气下机动车限行这一争议性问题。
此次通过的修订草案规定了重污染天气的机动车限行问题，即“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取……限制部分机动车行驶……等应急措施”，但最终未加入二审稿设立的非重污染天气下的机动车限行规定，主要的原因是社会公众担心政府过分限制公民的财产权，违反《物权法》。
其实限行包括强制限行和用经济手段限行两种措施。前者把在限行日和限行区行驶有关机动车作为违法行为来对待，予以处罚；后者则作为合法行为来对待，不过通过区别化的经济政策予以调整。前者可以摈弃，后者可以尝试。该法本可在经济手段方面大有创新的作为，如规定拥堵费等经济政策，但是却以“可不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在其权限范围内规定”为由予以放弃，实在是遗憾。国家立法都解决不了的棘手问题，期望地方立法予以解决，不太现实。
修订至此已经不易期望发挥预期作用
《大气污染防治法》的一审和二审修订稿发布后，学界出现一些质疑声，主要的质问在于主线和思路不清晰、质量与总量的逻辑关系错误、区域联合防治可操作性不强。在京的很多环境法学者甚至提出希望重新回炉，起草新的稿子。学者们着急，主要是因为雾霾严重，而立法资源有限，一部法律的修订往往需要等待七八年甚至十几年的时间，怕匆匆通过，发挥不了应有的作用。
在三审前，全国人大法律委敢于面对社会质疑，召开多次座谈会，听取各部门意见，一一梳理专家观点，对修订草案作了大幅修改，值得充分肯定。应该认为，在立法过程中，因为各方期望和利益不同，有争议很正常。立法需要全国人大常委会投票表决，需要政治、经济和社会博弈，也难以满足所有人的期望。从这点来看，《大气污染防治法》修订案虽然令各方不一定满意，但中性的博弈结果也可以为各方所接受。
客观地说，《环境保护法》的制定是一个历史飞跃，专项环保立法短期内想超越《环境保护法》，难度很大。立法修订到此程度，已经不易。雾霾污染防治不等人，防治雾霾急需法律手段和工具，基于这一点，应该认为，《大气污染防治法》的修订成果还是有相当的积极意义的，它是一部符合实际需要的专项环境法律。我们希望该法能够发挥预期作用，满足社会的期待。
（常纪文 作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
