争议中前行的《大气污染防治法》
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原标题：争议中前行的《大气污染防治法》
●针对现实存在的突出大气污染问题，此次《大气污染防治法》修订采取了一些得力措施，体现了立法修订的必要性。
●立法遗憾在所有的立法中都不可避免。因为平衡利益和观点弥合有难度，此次《大气污染防治法》修订还是存在一些遗憾。
●立法修订到此程度，已经不易。雾霾污染防治不等人，防治雾霾急需法律手段和工具。基于这一点，应该认为，《大气污染防治法》的修订成果还是有相当的积极意义的，它是一部符合实际需要的专项环境法律。
2015年8月29日下午，北京市区上空出现轻度雾霾，全国人大常委会在社会争议声中通过了被俗称为“雾霾法”的《大气污染防治法》修订草案。该法修订工作于2006年启动，由中国环境科学研究院大气所牵头起草，本人参与，迄今已经9年。草案进入国务院法制办和全国人大常委会后，本人参与了多次意见征求工作，并接受国务院法制办的委托，从事雾霾区域防治体制制度和机制研究。
总的看来，这次通过的修订草案响应了生态文明和绿色化发展的要求，倾听了各方意见，体现了立法进步，但因为各种原因，也留下一些缺憾。
修订的进步
针对现实存在的突出大气污染问题，此次《大气污染防治法》修订采取了一些得力措施，体现了立法修订的必要性。除了响应“大气十条”的要求，将挥发性有机物、生活性排放等物质和行为纳入监管范围，严控船舶大气污染排放，加强重污染天气预警，加强环境风险的预防和控制，细化社会参与和监督，推行排污权交易，加强与《环境保护法》衔接，增加行政处罚条款，加强行政强制力，惩处监测数据造假，规定约谈制度外，此次修订还体现了以下进步：
一是理顺了大气环境质量和污物排放总量的关系，体现了立法逻辑的科学性。
大气环境管理应当以空气质量目标管理为核心，而以前的大气污染物总量控制指标的分配按年度分配，没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。此次通过的修订草案还是采纳了这一思想，规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”，理顺了大气污染防治的科学逻辑。在该逻辑的指引下，该法对大气污染防治的工作思路作了明确，即坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构；指明了工作方向，即防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。可以说，该法修订的立法主线是基本明晰的。
二是按照动态管理的思想应对大气污染问题，体现了立法的科学性与预测性。
首先，环境监管应把握中长期大气污染物排放结构与总量趋势。中国正处于转型期，经济下行压力大，产业结构、能源结构、污染物排放等具有不确定性，环境管理措施变化必须具有合理的预期。为此，此次通过的修订草案规定“国家鼓励和支持大气污染防治科学技术研究，开展对大气污染来源及其变化趋势的分析”，变化趋势的分析就体现了大气环境动态管理的思想。其次，环境监管也应把握短期内的大气污染物排放与传输趋势，为此，此次通过的修订草案规定：“国务院环境保护主管部门应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制，利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势，并向社会公开。”
三是通过提高燃油质量标准来解决机动车大气污染问题，体现了立法敢于碰硬的担当性。
在一些城市，机动车已成为主要甚至首要的大气污染物来源，主要的原因是机动车过多、机动车质量和油品质量存在问题。为此，修改后的《大气污染防治法》增加了许多机动车污染控制的条款。尤为引人注意的是，规定“制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接，同步实施”；石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。虽然一些专家并不满意，认为油品标准制定的大部分专家来自“三桶油”，难以改变“三桶油”在油品质量方面强势的格局。但是，立法这么规定，至少为环境保护部和国家质量监督检验检疫总局介入石油炼制和供应，为环保介入油品质量控制，提供了法律基础，维护了社会公共利益。
四是规定了重点区域大气污染联防联控和重污染天气的应对措施，体现了立法的问题导向性。
《大气污染防治法》的此次修订和2000年修订相比，形势有大不同，主要在于污染形态已不同，污染物种类由二氧化硫、氮氧化物、颗粒物扩展到挥发性有机物、氨等大气污染物，点源污染已发展成区域污染，工业污染已发展成工业、生活、交通和农业污染叠加的污染。国家和社会已经面对了越来越严重的区域性雾霾，立法必须直面解决。为此，此次通过的修订草案除了在总则第二条第二款规定“加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物”外，还专门设立“重点区域大气污染联合防治”、“重污染天气应对” 两章，予以专门规范，具有问题导向意识。
