新环保法将按日计罚 屡罚屡犯是否一去不复返？
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中国环境报记者李成思 聂廷勇 王玮通讯员范悦炜
地方实践到国家立法，“按日计罚”这一路走来并不平坦。从借鉴国外经验，重庆市、深圳市的积极实践，环保部门、专家和环保NGO多年呼吁，到经过数次修改，现在，“按日计罚”已经在新修订的《环保法》中得到了明确。
新法第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。
前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”
被称之为史上最严的《环保法》规定了最严格的制度，“按日计罚”从制定之初到确定下来，都一直是新法中颇为引人注目的一项内容。
严格的环保制度展现出国家治理污染的决心，描绘出山清水秀、天蓝地绿的美好未来。据了解，有关部门将研究制定“按日计罚”等新措施的执法规范。
本报记者采访了曾经参与法律修改的官员、专家、环保NGO，以及地方环保部门，解答读者关心的有关“按日计罚”问题。
“按日计罚”针对什么行为？
“什么是‘按日计罚’？就是‘按日累计罚款’，是针对连续性违法行为的一种处罚制度。”环境保护部政研中心高级工程师王彬告诉记者。
为什么需要按日处罚？王彬说，“按日计罚” 能依法制止违法排污。简单计算一下，违法排污按照上限罚款十万元左右，按照行政处罚程序作出罚款、申请法院强制执行罚款改正违法，走完法律程序一般要从几十天到几个月，执法成本巨大，而如果违法排污者不自觉守法，在此期间节省的违法成本往往是一次罚款的许多倍。
按照地方环保部门的说法，环保部门天天执法，企业天天违法。王彬认为，“违法成本低”使法律形同虚设，这是某些企业主观恶意持续排污的一个重要原因。只有实施按日连续处罚，使罚款数额与防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素相适应，才能使违法成本高于守法成本，督促企业守法，缓解环境执法的压力。
什么行为适合新法规定的“按日计罚”？按照新法规定，是不是仅限于“排放污染物”，而“未批先建”等行为就不属于适用范围？
王彬告诉记者，对于什么样的环境违法行为适用“按日计罚”，有两种规定模式：一是概况式规定，符合条件的行为均可适用“按日计罚”；二是具体性规定，直接规定哪些行为适用“按日计罚”。新法采取了概况式规定，明确规定了3个条件：违法排放污染物；受到罚款处罚；被责令改正而拒不改正。
第一，“违法排放污染物”。什么是“违法排放污染物”，有两种理解方式：一是仅指超标、超总量排放污染物的违法行为；二是导致污染物排放（不一定超标、超总量）的所有环境违法行为，如未批先建设并且试生产、不正常运行环保设施、不按照许可证要求排污等。很明显，应当对“违法排放污染物”作广义理解。
第二，“受到罚款处罚”。罚款是仅次于“警告”的行政处罚种类。将“受到罚款处罚”作为实施“按日计罚”的条件，是对违法行为严重性的要求。一些违法行为情节或者后果较为轻微，不适用罚款处罚的，就不必适用按日处罚，如《水污染防治法》第八十二条规定，企事业单位不按照规定制定事故应急预案的，由环保部门责令改正即可，情节严重的才给予罚款处罚。
第三，“被责令改正，拒不改正”。就是要求违法行为具有可以“责令改正”的内容。对此有两种理解：一是程序性要求，“责令改正”是《行政处罚法》第二十三条规定的必需程序，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这里是强调适用“按日计罚”需要遵循行政处罚程序；二是实体性要求，要求环保法律法规的具体条款明确规定了“责令改正”，才可以适用“按日计罚”。按照后一种理解，一些违法行为需要直接禁止，不存在改正余地，就不适用“按日计罚”了。如《水污染防治法》第七十八条规定，对不符合国家产业政策、严重污染环境的小型生产项目，由县市人民政府直接责令关闭，不适用“按日计罚”。王彬认为，这不符合立法精神，这种行为恰恰更需要通过“按日计罚”改正。
“未批先建”被新修订的《环保法》视为一种严重违法，此次修法取消了《环境影响评价法》“逾期不补办手续”才给予罚款处罚的限制，第六十一条规定可以直接罚款、第六十三条规定可以拘留，按道理是应当适用“按日计罚”的。但是“按日处罚”在这次修改中是概括式规定，难以避免“挂万漏一”，覆盖大多数环境违法行为但还是有所遗漏。如果在《环境影响评价法》修改中具体规定“按日计罚”，“未批先建”肯定可以适用。
北京大学法学院教授汪劲表示，“按日计罚”并不是针对所有企业的，是针对被责令改正而拒不改正的企业，所以这是一个保障的措施。
太钢环保部副部长张国志理解的“按日处罚”是针对违法排污。他认为，对于违法排污，企业的理解是政府不允许排放污染物，而企业私设排污口或上了一些不该上的设施。如果存在违法排污行为，要求企业在一定的时间内必须解决，或者必须关停，如果不处理，违法企业很可能要面临“按日计罚”。
如何理解无规定期限？
“按日计罚”制度再好，关键是执行。执行力或者可操作性不强，制度就会成为一张废纸，对违法企业起不到震慑作用。“按日计罚”不封顶、无期限，看似很严厉，但是否存在执行难？
“按日计罚”是否应当规定期限？王彬介绍说，国外有两种处理方式：一是不具体规定期限，英美法系国家主要采取这种模式。其背景是，行政部门执法权限较小，行政处罚和行政强制主要依靠司法机关的权威和当事人的自觉，不限制按日处罚的期限，可以增强法律的威慑力，提高执法效率；二是具体规定期限，大陆法系国家主要采取这种模式。其背景是，行政部门执法权限较大，需要防止其过于依赖罚款而怠于采取强制执行手段纠正违法行为。
在王彬看来，新法没有限制“按日计罚”的期限，较为符合我国《行政强制法》规定的以申请法院执行为主的强制执行情况，适应环保部门执法权威不足、强制手段有限、申请法院执行难度较大的实际。
在“按日计罚”的实践中，重庆市走在了全国的前头。2007年修订的《重庆市环境保护条例》在全国首创性地提出了按日累加处罚的理念，受到环保和法律界的广泛关注。