生态红线划定矛盾尖锐：地方在博弈中把土地开发了

2014年02月11日09:25 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信字号：T|T

关键词：重要生态功能区生态保护生态脆弱区生态文明生态补偿生态退化生态问题生态中心土地开发生态代价

“生态红线”的落地难题

最高领导重视，业界期待，多部门各管一摊，地方政府在博弈

1月9日，2014年全国环境保护工作会议在北京召开，环保部部长周生贤在会上强调，要进一步明确改革的路线图和时间表，推进生态保护红线(下称“生态红线”)划定工作。

当晚，湖南省人大环境与资源保护委员会办公室副主任刘帅发了条微博：“属于省级的益阳南洞庭湖湿地自然保护区，因管理体制不顺，开发与保护矛盾突出，特别是大面积种植芦苇和杨树，过度捕捞渔业资源和盗猎鸟类等，一直饱受争议。现要抓住国家设立生态红线制度的机遇，加快申报国家级自然保护区的各项工作，借机理顺管理体制，加大保护力度，形成保护共识，争取更多支持。”

“划定生态保护红线”被写入党的十八届三中全会的《决定》后，很多人对这条“线”充满期待。

最高领导层在生态问题上

“最强有力的陈述”

环保部南京环境科学研究所生态中心副主任邹长新，2012年就已加入全国生态红线划定技术组。他告诉《中国经济周刊》，2011年国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》里就明确提出，要在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，这也是来自国家层面最早的正式提法。

2013年5月24日，中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习。中共中央总书记习近平表示，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，要划定并严守生态红线，并牢固树立生态红线的观念。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。

有专家称，这是至今最高领导层在生态问题上“最强有力的陈述”。

周生贤在2014年全国环境保护工作会议上表示，目前的基本思路是生态红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成。

据邹长新介绍，红线一般是指一个不可逾越的界限，生态红线也就是严格的生态保护之意。在国际上没有这一提法，但是划定“生态保护区域”的做法都是相似的。目前国际上生态保护区域占国土面积的平均比例是5%～10%。有关数据显示，我国各级自然保护区占国土面积的14.61%，重要生态功能区占国土面积的24.7%，重点生态功能区占国土面积的40%……不同的规划之间会有交叉，但不管怎么算，我国的生态保护区域面积都不小。

邹长新表示，尽管我国各类保护区域都划得比较大，但实际上没能实现应有的保护，更没有形成一个确保国家生态安全的格局，生态退化形势仍在加剧。根据环保部发布的《2012年中国环境状况公报》，全国现有水土流失面积294.91万平方千米；部分河口海水富营养化严重，大型底栖生物密度偏低，浮游植物丰度偏高……

中国环境科学研究院副院长柴发合对《中国经济周刊》表示，生态红线应该有“纠正”功能，对已经破坏的红线内区域，要让它退出，对没破坏的地方，就是警戒线：“原来很多人认为，我这里没有污染，有环境容量，可以大干快上。这种想法是错误的，即使有环境容量，也有一个科学利用、利用限度的问题，不能随便破坏良好的环境，造成不可收拾的局面。”

“所谓红线，基本是底线。要死守，不能再退，退了生态功能会弱化甚至消失。”环保部环境工程评估中心副总工程师任景明举例说，“如果一条河上游的水没有了，下游的人群就无法居住，工厂等经济体也会随着消失。虽然现在有很多工程手段可以调水，但是既劳民伤财，又违背客观规律，后果不会太好。”

试点省份：

20%左右的国土面积被划上红线

2014年全国环境保护工作会议上，周生贤表示，要加快推进生态保护红线划定工作，研究编制关于构建国家生态保护红线的指导意见。抓紧推进试点城市环境总体规划编制。研究提出城市之间最小生态安全距离，减少城镇化进程中的环境问题。

早在2013年9月，环保部就发布消息称，已开始在全国开展生态红线划定工作。生态红线划定采用自上而下和自下而上相结合的方式共同推进，由国家层面出台生态红线划定技术要求，在试点省份先行划定的基础上全面推开，红线要明确具体，具有系统性、科学性和历史延续性。

环保部确定的“全国生态红线划定技术组”由环保部南京环境科学研究所、中国环境科学研究院、中科院相关科研院所和北京大学等组成，已在内蒙古、江西、广西、湖北等省区开展生态红线划定试点工作。根据技术组制定的《生态红线划定技术指南》(草案)，各试点省(区)生态红线控制的区域面积平均达到该省(区)或特定区域国土总面积的20%左右。

据邹长新介绍，目前生态红线划定的主要技术流程已经厘清，主要是围绕国务院要求的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区来确定范围，先要通过一系列生态保护的重要性评价来确定这些区域的保护现状，最关键的是把目前最重要的区域识别出来。红线落地需要一些基本数据，包括明确的边界、面积、保护对象，最后还要把每一种类型的红线进行叠加，形成一条总的生态红线。

红线落地的难度

在邹长新看来，目前尽管生态红线被提得很多，也很有高度，但是国家层面还没有相关的具体法律法规或配套政策、管理办法，这也导致了红线划定在摇摆不定，落地有难度。

首先，林业部门管森林、湿地和荒漠，农业部门管草地，国土部门管土地，水利部门管水环境……跟生态环境相关的政府部门众多，统筹协调起来比较困难。据记者了解，在环保部宣布开展全国性生态红线划定工作之前，国家林业局已出台了《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020 年)》，提出将划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种4条红线，且都有精确的总量控制；更早的2012年10月，国家海洋局在渤海海域启动了海洋生态红线划定工作……

其次，据邹长新介绍，他们在划定生态红线的过程中还要和地方政府博弈：“在一些试点地区，我们认为很重要的地方要保护，到了实地，却已经马上要开发了，而且是合法的土地规划，已经报政府批准，要么建工业区，要么建港口，矛盾很尖锐。”

此外，邹长新表示，划定生态红线不是目的，最关键的是划定之后的管理要有严格的制度保障，要像对待耕地一样，有总量的保障，还需要建立监测网络或监测平台、分级管理的长效机制。划定红线肯定会牺牲一部分人或一部分地区的发展机会，所以，生态补偿也要跟上。

“现在最大的问题就是怎样将口号变成实际。很多东西只在口头上，没有实际行动，而且对‘没有落实’也没有跟进的惩罚措施。”任景明对《中国经济周刊》表示，要想让生态红线真正有效，就要根据十八届三中全会提出的“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，把它跟干部考评机制结合起来，变成一项考评指标。“我们在研究，将生态环境质量考核纳入自然资产核算，将一个领导任期开始前的家底和5年、10年任期结束时的家底比较，看看为取得的经济成果付出的资源环境生态代价是什么，在经济社会发展的同时，生态环境也改善了最好，至少不能恶化，不欠债。”

“环境好不好，跟官帽挂钩，就是最大的约束。”任景明说。