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加快制定农业生态环境保护法
关键词： 农业环境保护 环境保护法 农业生态环境 生态文明 生态保育
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□ 漫画/高岳
农业生态环境是承载人类文明的物质基础,农业环境问题影响人类的生存、繁衍和文明进程,发展生态农业是生态文明社会的基础。
从目前来看,我国农业生态环境质量总体恶化趋势尚未得到根本解决,农业生态环境保护法律制度还没有建立,促进农业法制生态化转型的环保法律机制也并不完善。土壤污染、农用薄膜、工业污染流向农村的问题依然存在,在生态文明理念下如何建立健全生态农业法制问题,值得全社会关注和思考。
粮食生产粗放致土壤污染严重
“手里有粮,心里不慌。”这句俗语在我国被很多人熟知,这也从一个侧面反映出我国对于粮食的高度依赖。
华南农业大学法学教授、广东新农村法制服务研究中心主任王权典主要从事农林、土地、生态环境及社会法制等特色领域研究,他注意到,长期以来,我国奉行“以粮为纲”的基本政策,既往粗放型经济发展模式导致农业环境污染和生态破坏问题严重,大量农药、化肥的使用导致残留于土壤的有害物质严重,同时也成为水体的重要污染源之一。此外,随着大棚农业普及,地膜污染也在加剧。他介绍,我国每年农用薄膜消费量超过110万吨,居世界第一；年残留量达35吨以上,大量使用农用地膜带来大面积的白色污染,加重了对土地的侵蚀。由于农村禽畜养殖业发展迅速且日益规模化、集约化,禽畜粪也成为重要污染源,其排污强度实际不低于工业企业。
全国人大代表、广东省德庆县工商联兼职主席、大一家具有限公司总经理马纲领在接受《法制日报》记者采访时指出,随着工业化、城市化的推进,日趋严重的工业及城市污染向农村转移,导致农业环境污染与资源退化由局部向整体蔓延,加上流域水系的污染,不少城乡区域污染已经成为一体。“现在一些发达地区把污染企业、化工企业都往山区、不发达地区、农村搬迁,形成很多工业园区。污水处理在这些地方很容易被一些不良企业‘钻空子’,影响当地人民群众的生产生活,同时也给子孙后代留下治污难题。”马纲领说。
去年十二届人大常委会第五次会议分组审议环境保护法修订草案时,许多常委委员都注意到农村生态环境日益恶化的问题,认为在环境保护法中应增加细化对农村生态环境保护的规定。
郭凤莲委员认为目前农村土壤污染问题特别突出,“修订草案对农村环境保护规定得过于简单,应该充实农村环境治理的内容。”全国人大代表、河南省驻马店市农科院粮食作物研究所主任任秀荣认为,虽然国家明确提出农村禁止焚烧秸秆,并提出秸秆还田的要求。但是,由于秸秆还田机械应用范围太小,且还要农民自掏腰包增加投入,所以效果并不理想。而焚烧秸秆不仅会对空气造成污染,而且会对土壤有机质造成破坏。
农业环境保护立法凸显不足
王权典注意到,我国在环境法制建设方面存在着偏向,特别是在农业环境保护法律制度建设方面尤为突出,农业环保工作不能实现“有法可依”。
王权典说,我国虽然已经形成了以环境保护法、环境影响评价法、大气污染防治法等为主的环境保护法律制度,但是涉及农业环境保护的内容比较简单,规定过于原则性、针对性不强、可操作性差。虽然部分省份颁布了地方农业环境保护条例等相关法规,但是仍然缺乏全国性、综合性的农业环境保护立法。相关立法的薄弱,导致农业部门依法管理农业环境的责任主体不明,执法力度不强,对破坏或污染农业环境的不法行为管理不够,影响了农业环境保护工作的开展。
同时,在相关法律中虽有涉及到农业环境保护或生态保育的范畴,但其基本体现孤立保护单一环境要素的原则,并未协调形成保护农业环境的法律规范体系。涉及农业环境保护建设的部分内容散见于农业、森林、草原、矿藏、河流、土地等环境要素或自然资源保护和污染防治的立法中,这种分散立法与农业环境的整体性和系统性的特征不相适应,急需尽快开展农业生态文明建设领域综合性立法工作。
农业基础领域立法处于空白
农业环境保护离不开其基础领域的各项立法。然而,目前我国在农村环境保护基础领域的立法基本处于空白阶段。其中对于土壤污染立法的呼声最高。在记者采访的全国人大代表中,有许多代表不约而同提出希望国家尽快制定土壤污染防治法。
全国人大代表、金杜律师事务所合伙人吴青认为,现行涉及土壤污染防治的法律法规很有局限性,大多是宣示性、鼓励性的条文,可操作性不强。对于污染土壤要承担什么法律责任,也没有明确规定。她建议,国家应就此专门立法,突出对农药化肥、放射性物质等污染物控制的同时建立土壤治理和修复制度。
王权典也认为应尽快通过立法措施对土壤污染予以防范和治理,加强农田土壤有机物质的监控,改善土壤有机质结构。此外他建议还要对农用植物遗传资源进行相关法律保护。他说,农用植物遗传资源是满足未来粮食需求的基本资源,其安全性正受到愈来愈强的威胁。我国在这方面虽做了大量工作,但是还是存在着一些缺憾:一是缺乏系统性、整体性的生物安全法律框架；二是生物安全管理涉及部门的职能分工不明确导致协调工作较弱；三是生物安全标准、评价方法和监控体系等技术职称条件亟待改善；四是资源流失、外来生物入侵问题比较突出。
此外,王权典认为,农业环境标准制度缺失、实施保障机制和农业环保功能的补贴制度缺乏也是我国农业生态环境保护中存在的突出问题。
立法应突出生态保育功能
王权典建议,为了更好地保护生态环境,我国应制定一部完整的农业生态保护环境法。其立法理念应从传统的污染防治转化为生态环境保护为主,突出生态保育功能。
王权典认为,为使我国农业环境做到良性循环,实现农业可持续发展,农业生态环境保护立法应着重于对耕地的保护、水土流失防治、乡镇工业对环境污染的防治以及农业水资源和生物资源保护等作出系统规定。特别是在资源利用和开发方面,坚持使用和养护相结合,禁止掠夺性经营,规范农业生产活动,促进生态农业发展。对基本农田区、农业环境综合整治区的设立、规划和管理要有明确规定。
在立法的同时,王权典认为应该及时修订已经出台的法律法规,将生态文明理念及生态保护内容注入其中,并明确强化农业环境保护的法律责任。建立科学的外部行政程序制度,强化农业环境监控程序机制,提高农业环境监管执法的保障力。另外,还应构建农业生态环境信息公开制度,保障公众对环境立法和执法的参与。（法制日报记者席锋宇）