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环境违法处罚“缓期执行”待规范 需有监督机制
关键词： 缓期执行 环境违法 环境损害 环境执法 广东电网公司 奥里油 环境危害 处罚结果 处罚决定书 公共利益
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●大多数“缓期执行”的案例中，环境保护部门都是直接或间接援引公共利益作为“缓期执行”的依据。而纵观环境保护立法的规定，均未将社会生产、生活秩序一类的公共利益作为裁量情节。
●“缓期执行”的标准不应简单地确立为“立即执行处罚会损害公共利益和社会秩序”，而应看惩罚环境违法时所损害的公共利益和社会秩序的受损程度，看这种损害是否达到了抵消违法处罚的程度。
●从法理来看，“缓期执行”已经是对环境违法企业的偏向，法律的天平不能永远偏向一边，否则这种偏向就会被无休止地利用并最终被滥用。
环境违法处罚中有一项“缓期执行”的规定。在环境执法实践中，“缓期执行”的现象从2004年开始就陆续出现，以环境保护部网站公布的案例为准，2004年有2例，2008年有3例，2010年共有8例，2011年有1例。从中，可以看到环境违法处罚“缓期执行”的制度还不规范。
环境保护部门在认定环境违法事实并做出行政处罚或行政命令的基础上，可以基于特定的理由，在一段期间内暂缓执行该行政处罚或行政命令，待期限届满后，根据环境违法企业改正违法行为的措施或者效果，再决定立即执行或解除处罚。“缓期执行”意味着环境违法行为可以在一定期限内合法地存在。“缓期执行”在法律上的依据是什么？“缓期执行”的标准是什么？“缓期执行”有哪些程序上的特殊规则？这些问题亟须立法上予以明确规定。
环境违法处罚“缓期执行”的性质
在中国现行的行政立法以及环境法中，这种“缓期执行”并没有直接的、明确的法律依据。
从现有案例来看，“缓期执行”都是规定在“处罚决定的履行方式和期限”或者“责令改正的履行方式和期限”部分，似乎可以视作环境违法处罚的履行期限的调整。
从行政处罚权行使的角度来看，环境保护部门可以根据环境违法行为人的主观状态以及环境违法行为本身的客观表现等酌情行使处罚权。环境保护部门是在行使自由裁量权，但它有两个突出特点：一是附加了条件，即环境违法企业必须在“缓期执行”期间“采取切实有效措施防止环境污染”；二是，减轻处罚并不是最终的、确定的处罚结果，只是一种过渡方法，暂缓期限经过后，视环境违法企业的表现和行为结果来确定是否执行以及执行何种处罚。
大多数“缓期执行”的案例中，环境保护部门都是直接或间接援引公共利益作为“缓期执行”的依据。而纵观环境保护立法的规定，均未将社会生产、生活秩序一类的公共利益作为裁量情节。
因此，对于环境违法处罚“缓期执行”这种近年来较多使用的自由裁量方式，有必要通过法律规范的形式将公共利益这一裁量因素明确下来比较妥当。
“公共利益”的认定有待明确
公共利益是一个典型的不确定的法律概念。
在环境违法处罚“缓期执行”的案例中，有两种公共利益的表述同时出现：一种是环境行政处罚旨在维护的社会环境利益与人类的生存空间、生命健康利益；另一种是社会生产、生活秩序利益。但是，这两种公共利益所要表达的利益诉求是冲突的，前者的诉求是给予处罚，而后者的诉求是不予处罚。“缓期执行”虽然并不意味着不予处罚，但在一段期间内确实有不执行处罚的效果，选择“缓期执行”就意味着社会生产、生活秩序利益被置于比生存空间、生命健康利益更高的位置。因此，这就需要确立权衡和取舍的标准。
对于环境违法处罚中的利益衡量，环境保护部环境监察局的一般解释是：在依法实施行政处罚的前提下，还要有对利益的判断和衡量。如果在惩罚违法的同时损害了公共利益和社会秩序，就背离了立法的初衷。这一权威解释显然过于简单。
在以公共利益为由而“缓期执行”的案件中，环境违法企业以及环境违法项目实际上都是涉及社会生产、生活秩序的，如铁路、公路、电力、供暖等，这些项目停止生产或使用必然会影响到公共利益。因此，衡量的标准不应简单地确立为立即执行处罚会损害公共利益和社会秩序，而应是惩罚环境违法时所损害的公共利益和社会秩序的受损程度，换言之，这种损害是否达到了抵消违法处罚的程度。这就要求，在判断环境违法处罚是否应“缓期执行”时，应当强调对违法项目的潜在环境危害性的评估，而目前所有案例的公示资料中都没有公开这一内容。
当然，这种利益的权衡建立在所要权衡的利益具体化的基础上。如果仅仅抽象地引用公共利益，如广东电网公司500千伏奥里油电厂至港城变电站送电线路工程等三项目环境违法案的表述，“鉴于你公司……涉及公共利益”，则根本无法判断其所谓公共利益的重要性以及因“缓期执行”而受损害的程度。
值得一提的是，环境利益这一大概念下往往寓意着人的生命、健康利益，这种利益不仅高于财产利益，而且在一般意义上也是高于其他层面的公共利益的。因此，环境违法案件中的利益衡量还是要有所偏重人的生命、健康利益。
另外，在公开的案例中，“缓期执行”主要是基于环境违法项目停止生产或者使用所带来的公共利益的损害，但对损害的判断都仅停留在事实的层面上，而没有从避免损害或减轻损害等解决问题的角度来思考。对于电力、交通、供暖等资源供给型产业的环境违法处罚，在决定“缓期执行”之前，一般应考虑寻找替代性的资源供给方或解决方案。如果有其他替代性的措施能够弥补这些项目停止生产或使用所带来的公共利益的影响，并且在成本、效益等方面都具有可操作性，就无须暂缓执行处罚。
为了保证“缓期执行”真正达到维护社会公共利益的效果，建议在《环境行政处罚办法》中对“缓期执行”做出直接的规定，以利于监督环境保护部门合法合理地使用“缓期执行”。
“缓期执行”需要有监督机制
“缓期执行”建立在承认环境违法事实的基础上，但在特定期限内并不停止环境违法项目的生产或者使用，如果没有实质性效果指标的规定，也无法杜绝环境危害的产生。
此外，“缓期执行”只是暂缓执行，在期限届满后必须有一个最终的明确结论———立即执行还是解除处罚，因此需要建立并完善与“缓期执行”相配套的持续监督机制，而不仅仅是原则性地规定环境保护部门对违法项目在“缓期执行”期间的监督管理，以将环境损害降到最低或者尽可能防止损害发生。
在“缓期执行”期间，环境违法企业应采取切实有效措施防止环境污染，并主动接受项目所在地环保部门的监督管理。这里所谓监督管理包括两方面内容：一是检查环境保护设施的建设情况；二是关注环境污染的产生及其影响。如果环境违法企业没有及时建设环境保护设施，或者环境污染产生且造成较严重的环境危害，那么，“缓期执行”的条件就不具备，“缓期执行”也应当终止。
从公开的案例资料来看，并没有关于这些环境违法企业未履行积极作为义务而终止其“缓期执行”的信息披露。在胶济铁路客运专线有限责任公司环境违法案中，环保部华东环境保护督察中心于2009年8月、2010年10月两次到现场调查群众反映的列车噪声、震动严重扰民等问题，但缓期期限已过，这些问题仍然存在。环境保护部门并未终止其“缓期执行”，反而将缓期执行又延长了两个月，最终的处理结果仍不得而知。
“缓期执行”期限届满后有两种处理结果，但无论是立即执行还是解除处罚，都建立在环境违法企业的积极作为是否符合一定评判标准的基础上，从公开的案例来看，这个标准在环境保护部门做出的处罚决定书或者责令改正决定书中并不统一。在期限届满前申请验收与期限届满前验收合格这两种解除处罚的标准之间，应选择哪一种呢？比较来看，还是应当以“缓期执行”期限届满之前验收合格作为解除处罚的标准，这也符合环评制度或“三同时”制度作为预防性制度的本质。
从法理来看，“缓期执行”已经是对环境违法企业的偏向，法律的天平不能永远偏向一边，否则这种偏向就会被无休止地利用并最终被滥用。
(作者单位：中国社会科学院法学所)