编前

近年来，媒体把环保总局的执法行动称作“风暴”。这个名字很浪漫。但现实却是一场没有丝毫浪漫色彩的、漫长而艰辛的拉锯战。每一次，“风暴”都跟在突发事件和被动形势后面“亡羊补牢”；每一次，“风暴”都未能如愿变成常规性制度固定下来；每一次，“风暴”能改变的都远远不如人们期待的多。是该告别“风暴”寻找新路的时候了。

以绿色为导向的市场、社会和政府将构成绿色责任、绿色参与、绿色执政的有机主体，将构成落实科学发展观的巨大合力。惟其如此，“绿色中国”才有望实现。

制度建设比“风暴”更为艰辛

什么是新路？制度建设。在环保复位的过程中，“风暴”是必须的，因为它的强势，才能够在错综复杂的利益格局中重新建立环保的权威；但“风暴”再强，也还是传统的行政手段，没有改变现有的游戏规则，而且过于依赖各级执行者的个人意志。我们需要的是更长久、更富全局性的解决方案。

制度建设比“风暴”更为艰辛。在“花瓶”和“令箭”之间，在不同部门、地方和行业的利益冲突之间，在人们过高的期望和可能不那么完美的结果之间，亦有夭折的可能。面对严峻的环境形势，除了环境指标的考核问责制度未到位外，从经济上讲，还缺乏一套激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制。温家宝总理指出解决环境问题必须实现“历史性转变”，即“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。“必要的行政办法”指的便是“区域限批”这类手段，而经济手段则指的是全新的环境经济政策体系。

环境经济新政策要算好两笔账

环境经济政策是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。

根据控制对象的不同，环境经济政策包括：控制污染的经济政策，如排污收费；用于环境基础设施的政策，如污水和垃圾处理收费；保护生态环境的政策，如生态补偿和区域公平。根据政策类型分，环境经济政策又包括：市场创建手段，如排污交易；环境税费政策，如环境税、排污收费、使用者付费；金融和资本市场手段，如绿色信贷、绿色保险；财政激励手段，如对环保技术开发和使用给予财政补贴；当然还有以生态补偿为目的的财政转移支付手段等等。

由于我国至今仍是典型的城乡二元结构，世界上还没哪个发达国家是拖着如此巨大的农村人口进入现代化的；由于农村愈加严重的环境问题至今仍被忽视，制订环境经济政策时还应据此国情进行具体研究。

环境经济政策体系之所以重要，就因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。在社会主义市场经济体制下，作为宏观经济政策的重要组成部分，环境经济政策是落实科学发展观的具体举措。

从发达国家的实践历程可以看出，建立和实施一套全方位、多领域的宏观环境经济政策，能以较低的成本达到有效控制污染的目的。综合来看，各国的环境经济政策具有几个共性：普遍体现为政府对经济的一种间接宏观调控。通过确定和改变市场游戏规则来影响污染者的经济利益，调动污染者治污的积极性，让污染者也来承担改善环境的责任。根据“污染者付费”原则，利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化，从而达到事前不得不自愿减少污染的目的，而不是事后。

政府部门间在环境问题上的政策协调越来越紧密，都倾向一种混合型的管理制度。随着环境政策逐步纳入到能源、交通、工业、农业部门的政策中，环境政策与部门宏观发展政策一体化的趋势越来越明显，客观上把经济手段与行政监管更有效地结合起来。逐步从“秋后算账”向“全程监控”转变。这种转变使得某些类型的经济手段，如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥更大的作用。

我国目前环境经济手段很少，更没有形成一个完整独立的政策体系。原因之一是没算好两笔账。一笔是照目前高能耗、高污染的模式发展下去，也就是不实行环境经济新政策，我国重化工业的发展空间还有多大？还将付出多少环境资源代价？第二笔是实行了环境经济新政策后，我国的ＧＤＰ增长速度要下降多少？政策实施和增长模式转型成本到底有多大？中国经济社会发展能否承受得起？算不清这两笔账，决策起来就少了些科学依据。

应先制定哪些环境经济政策？

绿色税收。环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。

环境收费。我们要主动联合有关部门，运用价格和收费手段推动节能减排。一是推进资源价格改革，二是落实污染者收费的政策，三是促进资源回收利用。

绿色资本市场。我们推行“绿色贷款”或“绿色政策性贷款”，对环境友好型企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性低利率；而对污染企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率。

生态补偿。发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游对上游、受益方对受损方、“两高”产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的生态补偿政策，一旦研究实施成功，将为中国进一步落实可持续发展战略，将为社会主义核心价值的进一步实现，将为建立全球环境公平补偿原则奠定基础。

排污权交易。排污权交易分为两步：第一步是排污权的初始分配，由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中；第二步是排污者之间的交易，他们根据自身治污成本、排污需要以及排污权市场价格等因素，在市场上买卖排污权，这是实现排污权优化配置的关键环节。余下的，政府部门需做好对参与排污权交易企业的监测和执法，同时规范好交易秩序。

绿色贸易。在出口上，应严格限制能源产品、低附加值矿产品和野生生物资源的出口，并对此开征环境补偿费，逐步取消“两高一资”产品的出口退税政策，必要时开征出口关税。在进口上，应强化废物进口监管，在保证环境安全的前提下，鼓励低环境污染的废旧钢铁和废旧有色金属进口；征收大排气量汽车进口的环境税费；积极推进国内的绿色标识认证。

绿色保险。绿色保险又叫生态保险，是在市场经济条件下，进行环境风险管理的一项基本手段。其中环境污染责任保险最具代表性，就是由保险公司对污染受害者进行赔偿，但这并不意味着反正有保险公司兜着，企业就可以放心大胆地去污染。因为环境保险的收费与企业污染程度成正比，如果企业污染事故风险极大，那么高昂的保费会压得企业不堪重负。

以绿色为导向的市场是成熟的市场经济，将培育造就担当绿色责任的企业；以绿色为导向的社会是成熟的公民社会，将培育造就担当绿色参与的公民；以绿色为导向的政府是成熟的执政主体，将培育造就担当绿色执政的官员。以绿色为导向的市场、社会和政府将构成绿色责任、绿色参与、绿色执政的有机主体，将构成落实科学发展观的巨大合力。惟其如此，“绿色中国”才有望实现。（作者潘岳系国家环境保护总局副局长）