中小学教材招投标“横刀夺爱” 著作权花落谁家

中小学教材出版发行招投标明年将在全国推行 不少教材原创出版社质疑此举有失公平

将于2008年秋季开始在全国范围内推行的中小学教材出版发行招投标将会如何，谁也说不准。

国家发展和改革委员会体改司负责人曾表示，教材出版发行体制改革仅仅是教材管理体制改革的切入点，是教育体制改革、文化卫生体制改革、事业单位改革等一系列更重大改革的基础和范本，必须突破，取得成功。

“中小学教材出版发行是关涉百年树人的大事情。”一位中小学教材原创出版社负责人忧心忡忡地对记者说，“如果教材出版发行招投标工作搞不好，全国近三亿的中小学生‘课前到书，人手一册’的任务将难以保证。”

相当一段时期以来，中小学教材出版发行招投标的争议不仅在业内沸沸扬扬，而且触及到了政府部门，搅动了法学界。

巨变 由一枝独秀到百花齐放

采访中记者了解到，过去，我国中小学教材是由国家投资，指定人民教育出版社编写并出版的。为了保证全国各地课前到书，人民教育出版社独家印刷不过来，就把出版物制成胶片，分发各省出版局，由出版局指定当地印刷厂印刷。之后，各省出版局把教材总价的3%至4%的租型费上缴给人教社。

随着教材“统编”模式结束，中小学教材“国字号”一统天下的时代也将不再，投资主体由一极发展为多极，市场多元化竞争机制慢慢发展起来。

为了加强中小学教材用书管理，降低教材价格，减轻学生家长的负担，深化教材出版发行体制改革，2002年初，原国家计划委和新闻出版总署、教育部3部门在福建、安徽、重庆3地进行了第一轮中小学教材出版发行招投标改革试点。

从2006年开始，试点地区扩大到11个省。招标人是试点地区的政府，招标项目是教材的印制权和供货权，投标人是有资质的出版单位和招标教材的原创单位。

体味 花落邻家“种花人”伤心

业内人士告诉记者，自2001年第八次基础教育课程教材改革以来，教材的投资、创作、研发已退出公有领域，教材权属不再单属于国家，已成为受著作权保护的客体，为市场主体所有。在中小学教材出版领域，已经形成了82家出版主体通过市场竞争实现教材资源配置的新格局。

随着出版招投标试点工作的展开，不少教材原创出版社对出版招投标试点工作提出质疑。他们认为，目前招投标教材的印制权和供货权，实际是以形式上的平等竞标掩盖了对原创出版单位利益的侵犯，导致了不平等竞争；打破行政垄断的初衷变成了以招标的名义来加强地方行政垄断的现实；降低价格的目的不但没有达到，反而变成了保护价格不下降的手段；在原创出版社完成教材出版全部工作的最后一个印制环节，强制介入并要求对其招标，是对原创出版社合法利益的掠夺。

据介绍，有的省在招标工作中设置了不少“杠杠”。比如，在制定招投标政策和评分标准时要求投标单位必须满足一些特定条件：要与该省印制单位有三年以上稳定印制业务关系，要在该省有三年以上的教材发行供货经验，甚至要在该省实现纳税等等。

实际上，外省的原创出版单位根本不可能达到上述要求。今年做不到，明年还是做不到，这就意味着原创单位永远不可能在该省参与对自己编写的教材的投标。

“而‘对自己编写教材的投标’本身就是很怪异的表述。当初出版单位和编写者联合提出立项、编写和编辑教材、制成定型样本，所投入的巨额成本谁来埋单？至于说与专有出版权相配套的著作权，也因印制权招标的‘横刀夺爱’而与原创出版单位生生剥离，被迫中途‘改嫁’，原创出版单位的权益因此‘花落邻家’。”一位法律专家说。

“强制要求原创出版单位接受教材垄断时期的租型费率(3%至4%)于理不通。”一位原创出版单位的代表说，这点租型费根本不能补平印制权(复制权)实施之前各个环节的成本支出，更谈不上教材售后服务与后续教材建设。

采访中记者了解到，中小学教材是智能型文化创意产品，除了原创单位的编写人员外，其他任何单位均无权修改任何一个字。教材招投标后，非原创单位中标后将获取暴利，原创出版单位的利润将损失80%至90%。拥有修改权的原创单位将失去完善、修改教材的动力和积极性，更失去搞好售后服务的投资热情。

争议 教材著作权到底该花落谁家

记者发现，大多原创单位对于新教材著作权保护有着强烈的意识。在某省，有近十家原创单位向该省招投标协调小组发表权利声明，强调未经其授权擅自投标属侵权行为。但该省协调小组认为，未经原创单位授权参与投标不构成侵权。

这次招标的结果是，没有一家原创单位中标，中标的全是该省内的出版单位。

于是，绝大多数原创单位不向中标单位提供教材租型胶片，结果是自然流标。最后，协调小组决定与原创单位签订教材印供协议。

据介绍，新教材的产生要经过国家教育部或省市教育主管部门立项审批、编写、审定、实验、试用等许多环节，一套教材从立项到试用，凝聚了原创单位的巨额投入和创造性劳动。

实际情况表明，虽然3部门在推行教材招投标时规定，招标项目涉及的中小学教材著作权问题，由招标人依据《中华人民共和国著作权法》的有关规定办理。但是，有的省招投标方案中提出如果原创出版单位不提供教材型版，将被列入“信用黑名单”。

著作权问题已经成为目前影响教材正常发行的大问题。

不久前，中国法学会中国法律咨询中心就我国中小学教材出版招投标问题，召集国内相关领域的一些知名法学家进行了深入研讨。

专家们指出，由原创出版单位组织编写的、纳入出版招投标项目的中小学教材，构成著作权法意义上的汇编作品，所以纳入招标的中小学教材是有著作权的作品。

纳入出版招标项目教材的印制和供货权，是著作权法意义上的复制权与发行权，也即专有出版权，应归属于原创出版单位。

著作权法意义上的专有出版权是一种民事权利，由出版单位依照著作权法的规定从著作权人那里通过签订著作权使用许可或转让合同的方式取得。

行政许可法意义上的“出版特许权”是一种行政法(或公法)意义上的排他的“专有出版权”。由于中小学教材的特殊性，《出版管理条例》为这类图书出版物的出版设定了专门的行政许可。

因此，中小学教材的出版，出版单位必须同时具备上述两种专有出版权，其中，私法意义上的专有出版权掌握在著作权人手中，公法意义上的专有出版权掌握在法定行政机关手中。

专家们认为，从理论上讲，中小学教材的竞标有3种可能性：一种可能是，投标人各自拥有不同教材的专有出版权，而在特定区域只允许一种或少数几种教材进入，投标人就特定市场有数量限制的准入权进行竞标；第二种可能是，政府依著作权法的规定先取得有关教材的著作权，使得两种不同性质的出版权合二为一，然后实行竞标；再有就是，修改著作权法，实行对专有出版权的强制许可，但这在立法上的难度很大。

专家们同时指出，教材出版特许的竞标与资源特许竞标最大的区别在于许可当事人使用的出版资源(教材的著作权)本身不在政府手里，设计竞标时应充分考虑这一因素。

不能忽视的是，在原创出版社参与投标之前，它已经是有关部门依法确立的教材出版单位，已经取得特定教材的出版许可，而原创出版社如参与试点区域的竞标，意味着再次申请出版许可。

作为省一级的教育主管部门，是否有实行专有出版权强制许可的行政权限，缺乏明确的法律规定。在法律没有明确规定的前提下，实行专有出版权强制许可，违反了著作权法和行政许可法的相关规定。

记者手记

教材建设事关教育大计、民族大业，不单纯是越便宜越好，教材的出版发行也不是简单的图书生产销售。中小学教材涉及广大群众的重大利益，政府必须介入，但是政府在介入中小学教材编写、出版、印刷和发行的过程中应该分清哪些阶段该纳入行政许可的范畴，哪些阶段不该纳入行政许可的范畴，不应重复设立行政许可，采取的行政手段要合理和适当。在教材出版发行体制改革全面铺开前，有关部门应该采取公开的方式，广泛征求意见，对出版招投标办法再作进一步的研究和讨论。（法制网记者 姚芃）