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2014年01月16日10:05 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

2013年7月3日，国务院常务会批复了“建立中国(上海)自由贸易试验区”(以下简称“上海自贸区”)的总体方案；8月27日，中央政治局会议强调“建立中国(上海)自由贸易试验区，是党中央从国内外发展大势出发，统筹国内国际两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义”。自此，以上海自贸区为抓手的新一轮“以开放促改革”的序幕已经拉开。

此轮改革贯彻着顶层设计与“摸着石头过河”相结合的机理，既有着对中国未来发展各方面情势和期待的认识，又有着以实践为基点的考量，是自1979年后35年来再次释放改革红利的重大举措。它不仅直接关系着上海的国际货运物流业中心和国际金融中心的建设步伐，也不仅直接关系着全国经济和金融的未来发展态势，而且关系着全球经济的未来发展格局，至关重要。

中共中央十八届三中全会决定中指出：“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。如何链接上海自贸区在制度和体制机制方面由开放促改革所引致的各种效应，是一个刚刚破题、有待实践探索且极为复杂的论题。

上海自贸区体制机制改革的新定位

对中国来说，以开放促改革已有30多年历史。1980年，五届全国人大批准设立深圳、珠海、汕头和厦门等经济特区，就已迈开以开放促改革的步伐。在30多年间，全国各地先后设立了众多享受某些优惠政策的各种各样的试验区，其中包括保税区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、综合改革试验区和金融综合改革试验区等等。如果说，上海自贸区的改革开放依然重复这些试验区走过的路径，那么，它至多只是使中国在各种试验区的基础上又多增了一个试验区，由此，设立与不设立这个自贸区对中国经济的进一步发展大致上可以说“无关大局”。要使得上海自贸区的设立和日后运作能够成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，上海自贸区就必须在体制机制改革方面有新的突破创新，由此，明确定位就成为万事之先的论题。

“以开放促改革”的一个主要含义是，运用开放所带来的国际要求推进国内的体制机制调整，使其更加适合市场经济的规则。始于1978年末的中国体制机制改革，大致上可分为三个层面：第一层面是与体制机制直接相关的制度改革。这一改革的直接表现方式是，一系列受到计划经济制约(或影响)的具体制度(包括法律、法规和部门规章等)，按照市场规则的要求进行重新调整。这一调整的核心问题是，处理好政府与市场的关系，即凡是可由市场解决的问题交给市场解决；政府部门的职能在于依法行政、提供公共服务，解决好市场失灵和市场不能解决的问题。第二层面是与资源配置相关的改革。第三层面是与突破某个特定政策限制相关的改革。

与体制机制直接相关的制度创新(即前述第一层面)应是上海自贸区的基本定位。内在机理是，体制机制改革的过程就是解放生产力、重新进行资源配置的过程。改革红利将在这个过程中释放和创造。对建立上海自贸区而言，要发挥“推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”的功能，也只能首选以体制机制改革为建设的重心。毋庸赘述，对上海自贸区而言，首要问题不是争取多少政策上的优惠，而应是全力展开制度创新。

由于上海自贸区以4个保税区为基础建立，保税区制度属于现存状态，同时，上海自贸区不可能完全实行类似于中国香港、新加坡等的自由港制度，所以，从与体制机制直接相关的制度改革看，可选择的范围只能在以保税区为下限、以自由港为上限的制度区间内。

在探索上海自贸区体制机制改革之中，有三个因素有着至关重要的影响：第一，上海经济社会发展中的体制机制改革。上海经济社会发展中的体制机制改革状况必然制约着自贸区体制机制在制度层面上的形成。第二，中国经济社会发展中的体制机制改革。自贸区的许多制度不可能完全游离于国内体制机制，国内的体制机制状况将制约着上海自贸区的各项制度。第三，国际规则的变化。自2008年美国金融危机爆发后，全球经济金融格局发生了重大变化，美国对现有的国际经济关系并不满意，由此，提出了“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(T PP)、“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定”(T T IP)和“服务贸易协定”(T ISA )等新规则。这些贸易协定还在形成过程中，一些具体条款尚未成型，由此，将影响到上海自贸区的体制机制改革在制度上准确定位。在这些因素的制约下，上海自贸区体制机制的选择和定位就不再简单是28 .78平方公里之内的事，它将不同于国际上任何一个自贸区，带有明显的中国特色。

链接自贸区的金融发展

从各国和地区的自贸区来看，为了便于自由贸易和自由投资，可以说，在自贸区内金融服务业全面开放。

国务院批准的总体方案中指出了上海自贸区在金融方面展开制度创新的几个相互关联的关键性要点：第一，加快探索资本项目可兑换。对中国而言，经过30多年的改革开放，资本项目中的大多数项目已经开放，尚未开放的项目主要集中在“金融项目”方面，具体内容包括金融产品的发行和交易。第二，金融服务业全面开放。这实际上意味着在金融机构设置、金融产品发行和交易、金融市场运作等方面不再实行中国境内长期存在的审批制，由此，在客观上要求已习惯于以审批制为基础的金融监管理念的全面转变。第三，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。第四，逐步允许境外企业参与商品期货交易。这实际上意味着，逐步探索自贸区内的境外企业介入到中国境内的商品期货交易。由此，自贸区内外的链接就成为一个需要认真研究探讨之事。第五，建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。上海自贸区并非一个完全封闭的试验区。对中国而言，建立这一自贸区的真实含义，不在于增加多少的贸易量和引进多少外资，更重要的功能在于，全面推进“以开放促改革”的进程，强化中国经济运行中的体制机制创新。要做到这一点，首先自贸区内所形成的体制机制创新应在上海经济金融运行中逐步展开，由此，联动机制的设立必不可少。

上海自贸区的运作和发展面临着一对矛盾：一方面自贸区的地理范围已经界定，几乎不可能将它延伸到整个上海(更不可能将自贸区扩大到中国全境)，由此，自贸区内实行的各项自由化制度带有明显的“境内关外”特征；另一方面，自贸区内实行的这些自由化制度又必须“形成可复制、可推广的经验”，以发挥示范带动效应和服务于全国的效应。要破解这一矛盾，既需要在制度创新中细化相关条款和流程，又需要充分利用现代信息技术和互联网技术，以达到地理空间不突破但各种交易却能够有效拓展到上海范围的效应。

以转变观念为先导的上海自贸区创新

如果说市场链接是发挥上海自贸区功能的重要机制的话，那么，在上海自贸区建立乃至今后相当长一段时间内，更重要的将是思想观念的转变。中国的改革开放起步于思想解放，上海自贸区的建设也将以解放思想为先导。这种解放思想直接决定着上海自贸区的试验什么、如何试验、试验速度和试验成果。事实上，自贸区的模式已经提供了解放思想的依据，它具体地表现在三个方面：

第一，负面清单机制。负面清单机制，是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施、业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明，以规范自贸区内的各种商业和非商业的活动。它的实际含义是，只要不属于负面清单范畴内的经济社会行为均属合法行为，即“法无禁止皆可为”，均应受到法律的保护。在实行负面清单机制中贯彻着三个理念：其一，无罪推定的法治理念。在中国的行政机制中长期贯彻着“有罪推定”的理念，这是引致审批制盛行的一个观念上成因。其二，依法行政的理念。在中国实践中，行政部门常常既是规则制定者又是规则的执行者，由此，依法行政在许多场合成为依行政部门立规展开行政活动，市场主体对此陷于无奈境地。负面清单机制，将行政部门管理限定在负面清单之内(所列负面清单的事项应具有充分理由)，由此，限制了行政管理部门运用行政权力自我立规的行为。其三，创新理念。在中国，金融产品创新受到体制机制的严重制约。只有在金融监管部门认同的条件下，新的金融产品才可能问世。但负面清单机制与此不同，只要未列入负面清单范畴的金融产品，均可以直接面世，不需要再经过行政监管部门的批准，由此，将引致金融监管机制和金融市场主体的创新理念的转变。

第二，准入前国民待遇。在加入世贸组织以后，中国对外商投资企业实行了国民待遇，但这种国民待遇适用于投资建立之后的阶段。与此不同，准入前国民待遇则将国民待遇延伸至投资发生和建立前的阶段，这是开放经济中的投资体制的特点。它意味着，不再是按照我们自己的标准和要求进行国际接轨，而是接受国际通行规则，由此，将引致两个方面的观念转变：其一，变本土观念为国际观念。在实行“准入前国民待遇”的条件下，入住上海自贸区的外资企业和金融机构，原先曾获得何种国民待遇，上海自贸区就应给予这些待遇。其二，全球观念。尽管2001年中国进入了世贸组织，在“狼来了”的呼声下曾有过一阵紧张，但毕竟外资进入中国需要遵守中国规则，所以，10多年来处于一种有惊无险的市场格局中。上海自贸区的建立在客观上要求突破这种非全球眼光的经营运作，要求中资企业真正进入全球市场竞争，由此，要求将眼光放到国际竞争之中。

第三，金融根植于实体经济。长期以来，在中国形成了一种外植型金融格局，它的突出特点是，实体经济部门的企业和居民严重缺乏金融选择权，金融运作的权利为金融机构和金融监管部门所控制。但在市场经济发达的国家和地区内，实体经济部门从来就没有丧失过金融权，内生型金融长期存在。由此，在上海自贸区建立过程中，行政管理部门和中资金融机构将面临从外植性金融向内生性金融的观念转变。几个重要的实例是：供应链金融并非由金融机构给供应链上的每家(或主要企业)提供“一对一”的金融服务而形成，它实际上是由供应链中的核心(或主干)企业给上下游企业提供金融服务所形成；消费金融并非由银行提供信用卡而形成，它实际上是由商家给顾客提供商业信用卡所形成；实体企业进行长期投资所需资金不应由商业银行贷款提供，而应通过发行债券解决；如此等等。由此，在上海自贸区的金融市场实验中，各种金融运作将与中国境内形成相当大的反差。要适应这种反差，首先需要了解国际金融运作的规则和特点，实现观念上的转变。

(作者为中国社科院金融研究所所长)

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