国研中心学者：土地制度改革须制订时间表

2013年11月04日10:40 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信字号：T|T

关键词：土地增值土地制度改革土地市场土地供应土地权利土地承包权土地流转土地财产税土地出让

长期以来，城乡土地二元体制严重制约了中国经济发展。中共十八届三中全会临近，改革现有土地制度的呼声越来越迫切。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英对《经济参考报》记者表示，新一轮农村土地制度改革不仅要有路线图，更要有时间表。

《经济参考报》：中国当前的土地制度饱受诟病，各界都希望三中全会能把土地制度改革提上日程。当前土地制度的主要问题有哪些？

刘守英：现行土地制度的主要弊端包括，权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等。其中，最主要的问题就是权利二元。也就是说，在当前的土地制度下，农村土地集体所有制和城市土地国有的所有制并存，村社集体成员对承包土地只拥有农地农用下的使用、收益和转让权，当农地转变为城市用地时，由市县政府实行征收与转让，地方政府、企业等用地单位在获得土地使用权后，重新拥有经营权、收益权和转让权。两种土地所有制具有完全不同的土地权利，分属不同的法律体系管理。

同样，土地市场也处于城乡分割状态，承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地等不同类型农村土地按不同准入规则进入市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收。公共目的用地、工业用地、经营性用地等不同类型用地按不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。

此外，在土地增值收益分配上，存在相关利益主体得失不公的现象。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化农民补偿不规范、不透明、没原则，政府获得土地一次性增值收益过高、但未来增值收益流失，房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高、获得未来土地增值收益过高，成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一。

《经济参考报》：众所周知，地方政府严重依赖现有土地制度，这会不会支持这种制度继续延长下去？

刘守英：土地制度改革决定土地利用方式和经济发展方式转变的成败，也是能否利用好下一轮发展机遇期、促进国力再上一个台阶的关键。

在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城镇化的快速推进。中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费；地方政府的竞争主要依托于土地的招商引资；高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应；快速的城镇化依托于政府独家垄断下的土地资本化。这种以土地支撑的经济发展模式，不协调、不健康，因此不可持续，非改不可。

《经济参考报》：改革当前这种土地制度，应该确立什么样的改革目标？制订怎样的路线图？

刘守英：土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神，建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度；建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度；建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度；建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

未来的土地制度改革重点是完善农村土地产权制度。落实土地承包关系长久不变，完善政策和相关法律，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度，依法平等保护土地承包权和经营权。完善土地流转制度和办法，遵循自愿、依法、有偿原则，地租归原土地承包农户，土地流转必须与原承包者签订合同。

提供保障土地产权的基础制度。中国目前的土地产权基础保障存在重大缺陷，土地集体所有主体不明，权力界定不清，保障强度不够；土地、房屋及自然资源的登记和权属管理，仍然按部门分置。中央政府必须下决心完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证，将所有土地资源确权到每个农民手中，为下一阶段的农业转型和人口城镇化提供基础制度服务。

构建平等进入、公平交易的土地市场。一是建立两种所有制土地权利平等的制度。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。二是重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，打破地方政府独家垄断供地的格局。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

加快推进征地制度改革。完善征地安置制度，对城市区内被征地农民房屋按市场价补偿，城市区外农民房屋按本区段市场价格补偿；将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民长远生计；完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。

建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配问题必须放在土地制度改革重中之重的地位。建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。

《经济参考报》：那么您心目中改革有没有先后顺序，或者说有怎样的时间表？

刘守英：必须有。鉴于土地制度改革牵一发而动全身，可以先选取若干典型地区进行试验，再予以总结，上升到国家政策，大概可以分成三个阶段。第一阶段是2013-2014年，在总结现有土地改革试点经验基础上，扩大土地制度综合试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段，时间大概在2015-2017年，重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。第三个阶段，2018-2020年，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。