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2013年07月12日11:12 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

受访者：迟福林全国政协委员、

中国（海南）改革发展研究院院长

户籍制度改革是

城镇化发展的必然要求

青评论：近日，发改委提出《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。城镇化是近年来的热点议题，此时提出这一报告，具有怎样的意义？

迟福林：发改委提出的报告中，包括我国城镇化目标、方向以及行动路线等内容。发改委此时提出报告，透露出这样的信息，国家城镇化规划已初步形成，国务院“国家城镇化规划”在修改完善的基础上即将出台。

青评论：此次发改委的报告里涉及到户籍问题：“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。这样的城镇化发展路径，体现何种政策意图？

迟福林：户籍制度改革是城镇化发展的必然要求，是首要条件。以全面放开小城镇和小城市落户限制为重点，推动我国城镇化发展，是一个政策信号，这说明我国未来在推进城镇化过程中，将更重视中小城市的发展，有关发展政策也将向中小城市倾斜。

改革开放以来，我国走了一条以规模扩张为主要特点的城镇化道路，在经济快速增长的同时，也付出了巨大的社会代价。突出表现为三大问题：一是地方政府对土地财政的过度依赖，由此产生了高房价问题。二是环境问题。三是城市交通问题。

我最近去欧洲考察城镇化。德国60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中，形成具有特色的城镇体系和产业、就业、人口分布格局。在欧洲，人们愿意去小城市生活，在一个两三万人口的城市可以办大学，是因为小城镇有足够的教育、医疗等公共资源。

青评论：李克强总理去年底曾指出，中国作为大国要立足内需，城镇化就是最大的内需。推动城镇化，把农民工逐步转为市民，需要推进户籍制度改革。此次发改委报告表明，在中国对城镇化迫切需要的推动下，步履艰难的户籍制度改革，再次迎来曙光。如何评价户籍制度改革对城镇化的作用？

迟福林：当前，城镇化进程中的许多矛盾、问题，大都与人口城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力，需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。首先应该创造条件，让户籍制度退出历史舞台。

中国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有50多年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。对户籍制度，不是一般的改革创新问题，而是要明确提出取消的目标，并且有时间表。例如：1-2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3-5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5-8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

中国未来十年经济成长的主要动力之一就是继续城镇化。统计数据显示，中国的城镇化率已经达到了52%，但这只是名义城镇化率，其中包括了在城镇里面没有固定居所、没有户口的农民工。如果不包括他们，中国的人口城镇化率只有35%左右。这说明有高达2.6亿的农民工尚未真正融入城市。现行的户籍制度就是农民工市民化的障碍之一。人口城镇化是新型城镇化的核心，未来5-10年，新型城镇化重在推进人口城镇化的转型发展。目前我国35%的人口城镇化率远低于52%的世界平均水平，也远滞后于我国名义城镇化水平。如果到2020年，人口城镇化率仍然严重滞后于名义城镇化率，那就是不成功的城镇化。

城镇化进程关键是

推进人的城镇化

青评论：您多次提到城镇化进程关键是推进人的城镇化，怎么来理解这句话？在城镇化的过程中，如何解决大规模、集中就业问题？

迟福林：人的城镇化重在农民工市民化。人的城镇化的过程，是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。就是说农民工市民化是推进人的城镇化的核心。当前，实现农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇。就是说，实现农民工市民化有很强的现实需求；另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。随着新生代农民工规模的逐步扩大，这件事不能再长期拖下去了。

人口城镇化在推动服务业发展的同时，也将解决大量的就业问题。以前靠一个钢铁厂带动一座钢铁城市，是因为过去以工业城镇化为主要特点，靠重化工业拉动城市发展。如今，人口城镇化发展到一定阶段的时候，必然要求城市尽快形成以服务业为主体的产业结构，以适应人在城市生活的需求。人们需要得到好的服务，比如教育、文化、医疗等基本公共服务。人的城镇化作为新型城镇化的出发点，将带动产业结构调整，形成有利于服务业发展的大环境，服务业将成为容纳就业的主体，为就业创造更大的空间。

青评论：上世纪80到90年代的乡镇企业热，当时提出的农民“离土不离乡”、农业人口向非农人口的就地转化等。之后，东南沿海等地区在部分乡镇企业发展成大企业的带动下，出现了一批小城镇群。但就全国而言，此前城镇化并不成功，大批农村人口涌进大城市，城镇化变成城市化。目前的情况有哪些变化，本轮城镇化能否成功？

迟福林：以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关，其规模城镇化的特点比较突出。进入发展型新阶段，人们对城镇化的就业、安居、生活品质等需求全面快速增长，低质量的城镇化难以为继。能否适应全社会的需求变化，决定城镇化的质量。从就业需求的变化看，以往人们能够忍受“候鸟式”、“两地分居”的就业。而今天，人们更加追求在城镇稳定的就业以及享受到完整的家庭生活。80后、90后的农民工已经成为农民工的主体，他们中的大多数回不了农村，也不想回农村，更希望在城镇安家。

目前农民工市民化的时机成熟。现在80后的农民工，占农民工总数的70%左右。有调查表明，新生代农民工没有从事过农业劳动的比例高达85%。再过5-10年，2000年后出生的农民工将成为农民工群体的一个重要组成部分，其受教育程度、对城市生活的向往、从事的行业等都决定了他们不会再回到农村。

“让农民工成为历史”要有时间表。尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键。人口城镇化主要涉及到三个大问题：一是就业；二是基本公共服务；三是基本住房保障。最大的难题是住房问题。要采取多种办法解决农民工住房问题。比如，将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房的保障范围；对招用农民工比较多的企业，在符合规划的前提下，企业可以在依法取得的土地上建设一些农民工的宿舍楼等。

城镇化是未来我国

经济发展的最大潜力

青评论：诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在几年前讲过一句话，他认为影响21世纪进程的两件大事，一是中国的城镇化，一是美国的高科技。中国的城镇化，对世界有何意义？

迟福林：我不久前在欧洲访问，一位挪威的学者表示，挪威和中国的区别在于，中国已成为世界第二大经济体，中国的很多政策和行动对世界会有至关重要的影响。不久前，李克强总理出访欧洲时表示，今后五年，中国将进口10万亿美元左右的商品，而城镇化在其中的作用不可忽视。城镇化是中国的战略机遇，对世界也有重要影响。未来10年我国如果保持7%-8%的经济增长，也将对世界经济再平衡做出重大贡献。

人口城镇化蕴含着巨大的消费需求。2010年，我国消费总量是16万亿元。2011年城镇居民与农村居民人均消费支出比约为3.3:1。未来10年左右，通过彻底打破城乡二元结构，城乡居民消费需求将有望达到45-50万亿元左右，由此，我国将基本形成消费主导的经济增长格局。人口城镇化蕴含着巨大的投资需求。未来10年，我国城镇化率若年均提高1.2个百分点，将再增加2亿农民进入城镇，加上现有的农民工，新增城镇人口将达4亿左右。按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的投资需求。

人口城镇化将支撑我国未来10年的中速增长。人口城镇化在未来8～10年将给我国带来百万亿的需求。即使只有70～80万亿元，未来10年我国也可以保持7%左右的增长。在目前世界经济低迷的状态下，由城镇化所带来的百万亿的内需，可以说是未来我国经济发展的最大潜力，也将为世界经济再平衡做出贡献。

青评论：在城镇化发展的过程中，如何解决农民土地问题？

迟福林：这些年，城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关。农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体。由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。

为此，应尽快修改相关法律法规，赋予农地使用权以物权性质，可以收获多方面的改革红利。首先，有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城，加快人口城镇化进程。其次，有利于推动农地流转，推动农业产业化、规模化、集约化经营。

需要指出的是，土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。就是说，农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。文/孚言

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