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中国社会保险的最后一块盲区，终被制度覆盖。
2011年6月1日，国务院常务会议决定，2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老保险试点。受益人群是年满16周岁、不符合职工基本养老保险参保条件、且非在校学生的城镇非从业居民。
6月13日，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(下称《指导意见》)正式下发。此举亦被看做中国“全民养老”制度框架建立的标志。
在此之前，中国最主要的养老保险制度是城镇职工基本养老保险制度，到2009年末已覆盖2.36亿人；2009年，中国启动了新型农村居民养老保险试点，并逐年扩大试点范围，到2010年底已有1.43亿人参保；至于公务员和事业单位人员，则享有财政保障的退休金制度。几大制度之外，城镇的无业人员并无任何养老的社会保障。
据人力资源和社会保障部(下称人社部)农村社会保险司有关负责人介绍，全国尚未纳入基本养老保险制度的城镇居民至少有5000万人以上，其中60岁以上的老人约2000万人。
在《指导意见》出台之前，已有部分省市试点建立了城镇居民社会养老保险制度，有些城市已实现城乡居民社会养老保险制度并轨。《指导意见》则将从全国层面，确立城镇居民社会养老保险制度。
今年的试点范围与新型农村社会养老保险(下称新农保)试点基本一致，将覆盖全国60%的地区。按照计划，中国将在2012年基本实现城镇居民养老保险制度的全覆盖。
“从全民养老、人人都有老年保障这个目标上来看，这是消除了制度上的最后一个盲点。”首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静如是评价。
在不少学者看来，尽管当前保障程度仍较低，却是中国社会保险制度建设的“飞跃”。然而，全覆盖的光环之外，这一新制度的实际效果和运行效率如何，仍有待实践检验。
普遍补贴
根据《指导意见》，城镇居民社会养老保险制度的基本框架与新农保一致：在个人缴费的基础上，政府予以补贴，以激励居民参保、提高保障待遇。
具体而言，城镇居民社会养老保险的待遇构成，分作基础养老金和个人账户两部分。这与城镇职工基本养老保险中“统筹基金+个人账户”的结构不同。后者的统筹基金由企业缴费形成，而城镇居民无雇主为其缴费，该部分则全部由公共财政埋单，形成基础养老金。
政府承诺对符合待遇领取条件的参保人，全额支付每人每月55元的基础养老金。其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。对于在制度实施时已年满60周岁的无业居民，不用缴费，亦无任何门槛约束，即可按月领取55元的基础养老金。
人社部农村社会保险司有关负责人解释，单靠城镇居民个人缴费形成的个人账户，不足以提供基本的养老保障，需要政府给予一定的补贴。
吕学静说，城市无就业居民始终被排斥在社保制度之外，政府理应对弱势群体有所倾斜，给予一定的补贴，“社会保障应弥合不同阶层间的差距”。
“用公共财政反哺无保障的老人，是一件特别正常的事情。”中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔介绍，英国就有公共财政向无保障的弱势老人提供津贴的“低保养老金”制度。
不过，在英国养老制度“补助金着重发给最需要的人”的原则下，这一由公共财政支付的补贴，乃是基于家计调查发放。申领者所获得的补贴金额，是政府所划定的最低生活标准与其实际收入之间的差额。
因而，针对中国政府面向城镇无就业群体的普遍补贴之举，也有学者提出质疑，认为城镇无业居民并不一定都是无劳动能力或就业能力低的弱势群体，他们当中也有自愿选择不就业者。为无业者一律提供养老补贴，对纳税人不公，有“养懒人”之嫌。
制度效率疑虑
政府补贴之外，和城镇职工基本养老保险制度及新农保一样，城镇居民社会养老保险制度，也强调个人账户的缴费积累。
根据《指导意见》，参保人可自愿选择缴费档次，从每年100元到1000元不等，每100元设置一档。个人缴费全部进入参保人的个人账户。待参保人年满60岁，则每月从个人账户中领取养老金，金额为个人账户储存额除以139。参保人多缴多得，若制度试点之时参保人距领取年龄不足15年的，允许补缴，累计缴费不超过15年。
除此之外，为鼓励城镇无就业居民参保，地方政府还要给予每人每年不低于30元的补贴。
个人账户事实上就是个人储蓄计划，多缴多得，少缴少得。但此类完全积累式的养老计划，均面临巨大的保值增值压力。
上海社会科学院副院长兼上海社会科学院经济研究所所长左学金指出，在当前储蓄事实上是负利率的情况下，若无好的保值增值的途径，个人账户的大量资金将成为社保制度的负担。
根据现有规定，无论是城镇职工基本养老保险制度，还是新农保或城镇居民社会养老保险制度中的个人账户，都只能存银行和买国债。在某些省份，目前这笔补助资金其实仅纳入财政专户保管。
据测算，当前基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%——这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值，反而处于缩水状态。
正因如此，学界对养老保险制度中个人账户的存废始终有争议。有观点认为，个人完全可以选择商业部门进行养老投资和储蓄，而无必要在政府主导的社会保险框架下设立储蓄计划。
左学金还认为，城镇居民社会养老保险制度覆盖人口总数相对较少，基金管理层级低且分散，基金管理成本相对较高。
而高成本下，社会效应恐怕并非想象中那样好。左学金认为，城镇居民社会养老保险的起始年龄是16岁，距退休还有相当长的时间。一个城镇居民不可能在如此之长的时间内都没有就业，那么必然面临城镇职工基本养老保险与城镇居民社会保险之间的衔接问题。
“有没有更优化的方案可供选择？”左学金介绍，很多无就业居民，是在职职工家属。真正无依无靠又没有劳动能力的居民，应该通过社会救助制度为其提供生活、养老保障。而对于职工的家属，可以以“家属养老保险”的形式，为其提供养老保障。
在全覆盖的光环之下，城镇居民社会养老保险基金的运营及制度的细节设计，仍需谨慎考量。
(本文来源：《新世纪》-财新网 作者：蓝方)