4月15日，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声在会见前来考察的江西省代表团时表示，“上海要加强与兄弟省市，特别是长三角各省市的合作”。

地区层面合作热情的背后却是《长江三角洲地区区域规划纲要》(以下简称“《规划》”)的“只闻楼梯响，不见人下来”的尴尬局面。

“是因为地方的意见纷繁复杂。”一位参与过《规划》征求意见的上海官员对本报记者表示。

浙江省发展规划研究院一位参加规划的人士也承认了这个说法。他透露：“规划前后几次推迟颁布的背后是各方利益的博弈。”

此前，有消息说，《规划》将于今年全国“两会”期间公布，而“两会”期间，国家发改委仍在和长三角的部分省市领导进行沟通，目的是就一些细节征求长三角各省市的意见，而长三角的部分省市领导在给予意见的同时则希望尽快促成规划的出台。

但可以预见的是，《规划》出笼之日为时不远。本报记者获悉，由国家发改委牵头、苏浙沪两省一市主要领导组成的长三角规划协调委员会，即将成立。

地区层面挑战巨大：长三角规划协调委员会即将成立

地区层面遇到的挑战对于很多专家和官员来说在意料之内。

一位长期参与长三角规划调研的专家认为：“地方利益往往是藤缠树、树牵藤，所以发改委需要反复向两省一市征求意见，过程长就理所当然了。”

为了编制这个规划，从中央部委到地方政府，动用了近400人；同时，成立专门领导小组，国家发改委领导和各有关省市领导都是领导小组的成员，动员了中科院、社科院、，江浙沪三地的重点高校、地区规划研究院等众多知名研究规划机构。

尽管如此，前后花了差不多两年的规划在征询意见的时候并没有得到地方层面的积极响应，甚至参与的专家也对此提出了质疑。

“在征询意见时大家主要集中在这个方案本身的实际效果、各个城市的定位、产业分布以及是否设立一个协调机构甚至规划制定后如何落实等重大问题上。”中科院系统一位参与制定《规划》的专家对记者表示。

方案本身的实际效果是第一个受到质疑的。参与规划综合章节的一位专家直言不讳地告诉记者：“综合稿原来的方案是相对折衷的，是原来各章拼盘起来的，是妥协的产物。”

“其实国家发改委也很难协调，这些内容都是由地方机构撰写的，他们都代表了地方的利益，发改委协调也很难，所以前后花费的时间就更长了。”上述专家表示。

在提及到城市定位时，苏州市政府一位官员对记者表示：“这个方案尽管没有特别实际的东西，但是毕竟涉及到我们的利益分配，所以我们还是要争取的。”

而本报记者获悉，为了在规划中占据有利地位，浙江嘉兴市也开始行动起来，并专门成立了由常务副市长为组长的长三角规划研究工作组，成员由政府各个部门组成，阵容庞大，并在目标中指出要“争取把我市的发展思路和重大项目融入到区域规划当中”。

在征询城市各自定位意见的时候，“在省级层面，有一个声音就是呼吁上海得考虑在长三角一体化过程中出让部分利益，不能什么都给上海，虽然我们都支持上海的中心地位。”浙江省一位官员对记者表示。

“后来上海很主动，我们就接着去看看江苏相关内容，还要去进行省内城市之间的利益协调。”他说。

可问题又接踵而来，在征求意见时，部分官员甚至对未来的规划执行有些怀疑，质疑这个规划到底能不能给长三角和自身带来切实的发展。

浙江省经济学会秘书长、浙江省委党校软科学研究所教授盛世豪就指出：“最需要考虑的问题是，有了规划怎么去落实？若出现了一边大谈一体化，一边搞恶性竞争的事，怎么协调？”

对此，在意见征询过程中，官员们普遍反映要设立长三角协调机构才能保证规划得到实施，而以前的初稿并没有提到要设立协调机构。

本报记者手头的“两会”前最后版本的《规划》，则明确表示要设立协调机构，“设立由国家发展和改革委员会牵头、苏浙沪两省一市领导组成的规划协调委员会，组织开展对规划实施情况的评估，统一协调长三角区域规划实施过程中涉及各方利益的重大问题，提出规划修订方案”。

不过，参加《规划》第八章《区域发展政策和机制章节》编写的一位上海核心成员对记者表示，“这个和我们的期望还是有区别的，我们当时期望建立长三角区域规划委员会，负责区域规划的制定、修编和实施；发挥组织、协调和仲裁作用。但应该来说现在这个版本所建立的协调委员在目前还是很有效的”。

产业布局和城镇功能是主要分歧

由于《规划》将推进一体化发展上升为区域内共同意志，所以各个地区之前努力争取自己的利益，以免事后处于被动的地位。

与地方政府绩效最密切相关的产业布局成为争夺的焦点。

记者手头的《规划》在“发展中问题”一节中指出，长三角缺乏对整个区域功能的明确定位和分工，上海与江苏、浙江的各城市之间发展定位雷同，职能分工不明确，存在产业低水平、低效益同构以及过度竞争现象。

对此，一位江苏地方官员接受记者电话采访时不以为然地说：“同构是存在的，珠三角也有啊！你说《规划》出来了，真得规定我们主要做某几个产业，但对我们的考核还是以GDP为主的话，面对强有力的竞争，我们怎么办？”

而《规划》具体规定的各个城市发展的产业和城镇功能，则加剧了各个地方高层的这种担忧。

负责《规划》第四章“城镇发展与布局”撰写的其中一位专家告诉记者：“起初规划组并没有考虑到要将规划细化到城市这一级别，但后来决定产业布局上要定到城市这一级。”

但到了城市这一级，城市和地区产业布局和城镇功能的规划制定则更显艰难。相关资料显示，2006年长三角出口产品结构重合度指数为59.6%。其中，江苏与浙江、上海与浙江分别为63.1%和65.9%，而上海与江苏更是高达89.8%。

而记者看到，在《规划》中的《协调城镇功能》一节，非常详细地规定了上海、南京、杭州、苏州、宁波等长三角所有城市应该发展的功能定位。

“所以，《规划》后来拿到这么多城市去征询意见的时候，炸开了锅，一个城市的市长质询，‘为什么近邻城市可以发展这个产业，我们不能，我们基础还比他们好呢’。所以他们建议按照产业价值链分工来做，比较合理。”上述负责第四章的专家透露。

“所以他们要求《规划》在产业分布和城镇功能方面要进行修改，而且这里的规划应该是原则性和指导性的，并不能是强制性的。”该专家接着说。

对此，无锡市副市长周敏炜提出了一个“刚柔相济”的建议，即将《规划》内容分成“强制性内容、协调性内容和引导性内容”三类。

“事实上，据我了解，最后的定稿在产业分布这块是强制性的，《规划》根据各个地方的比较优势和特色做出的安排，但可能地方未必会完全照做。” 华东师范大学一位参加《规划》的成员对记者表示。

来自地方上的声音也对这种担忧进行了佐证。

“《规划》里提到要常州加强与苏州、无锡紧密联系，建设以电子信息、精细化工为主的先进制造业中心。怎么个加强联系法？难道我们常州只做电子信息和精细化工？”常州市一位官员在分析征求稿时对此提出疑问。

中央也显然意识到这个问题。一份名为《关于进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》的文件，也即将出台。

这份文件提出了长三角规划的一个重要原则，即地区利益将取代单个城市的利益被放在突出的位置上，整个规划将关注单个城市不可能解决的问题。

“如果说规划明确了一体化做什么的问题，‘指导意见’则是回答怎么做。”上述浙江省发展规划研究院的专家分析。

上海社会科学院部门经济研究所副所长杨建文同时建议：“可以规划这个区域应该发展什么产业，至于某个产业放在上海还是江苏或是浙江，不要去管它，由市场来决定。”