如何制定有效的灾后恢复计划——灾害频发国家的经验教训
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资料图
中国发展门户网讯 2008年10月，一次强热带风暴袭击也门，这是也门近十余年来遭受的最严重的一次自然灾害之一。成千上万户家庭流离失所，近7000人死亡或失踪。暴风雨摧毁了重要的基础设施，并导致经济活动中断。灾害损失估计达16亿美元，占其国内生产总值的6%。也门动荡的国内局势令其灾后重建工作更为复杂，出台并执行与灾害规模相对应的恢复重建方案则经证明是一大挑战。
灾害刚结束的时期非常关键，此时，政府制定的政策和做出的决策，能够决定一国及其人民能否迅速从灾害中恢复。
为帮助也门及类似国家增强其制定和实施灾后恢复和重建综合方案的能力，世界银行全球减灾和灾后恢复基金、联合国开发计划署以及相关国家政府，在对9个国家的重建实例进行分析后，共同编写了系列研究报告。这些报告记载了孟加拉国、海地、印尼、老挝、莫桑比克、巴基斯坦、菲律宾、塞内加尔和也门等国实施灾后恢复计划过程中得出的实用经验和好的做法。
也门政府在热带风暴过后，成立了重建和恢复基金，资助和协调受灾地区Hadramout 和Al-Mahra的恢复和重建工作。明确责任和问责制的实行非常重要，这能避免在恢复和重建的紧要时刻发生不必要的延误。
“也门在2008年洪灾过后恢复工作的经验，凸显了从恢复和重建计划编制最佳做法中总结经验教训的重要性，”也门公共工程和路政部常务副部长Abdulmalek Al-Jolahy说道，“我们计划通过建立一个长期的灾害风险管理统一协调单位，将获得的这些经验教训制度化。该单位将对全国有韧性的恢复和可持续发展起到促进作用。”
全球减灾和灾后恢复基金秘书长Francis Ghesquiere表示，大型自然灾害，可使发展成就倒退数年，脆弱国家和发展中国家多年的此类灾害尤为如此。我们虽然不能完全阻止未来灾害的发生，但我们可从每次灾害中吸取经验教训，从而在我们重建家园时能够减少已被确认的薄弱问题。
案例研究报告是对全球减灾和灾后恢复基金及联合国开发计划署本周在第二届世界重建大会上发布的《灾后需求评估》和《灾后恢复框架》编制指导手册的补充。该指导手册对如何评估灾后损失、帮助各国更好地规划、制定和实施灾后恢复重建计划提供了诸多建议。
“大型自然灾害，可使发展成就倒退数年，脆弱国家和发展中国家多年的此类灾害尤为如此。我们虽然不能完全阻止未来灾害的发生，但我们可从每次灾害中吸取经验教训，从而在我们重建家园时能够减少已被确认的薄弱问题，”全球减灾和灾后恢复基金秘书长Francis Ghesquiere说。
灾后恢复能力，即新建筑和基础设施的兴建并不是我们需要达到的唯一目的，我们还需关注重建过程是如何进行的。通过当地政府和受灾社区的共同加入，重建过程能够增强社会资本筹集能力和社区能力，促进公共部门交付方式创新，提升其工作成效。
这一点在2005年克什米尔震后重建工作中体现得非常明确。巴基斯坦政府针对房屋重建实行了政府补助方案，为受灾家庭提供技术和资金支持。受灾家庭保证其新建房屋能够达到抗震要求，因房屋修复或重建直接关乎其自身利益。40余万户房屋得到重建，其中90%都达到新的抗震规范要求，为该地区将来可能再次发生的地震灾害做好了准备。
为增强恢复能力，在制定恢复和重建计划时，还应考虑社会最贫困群体的具体薄弱环节及问题——这一群体中家庭和个人没有储蓄或财产等保障，最有可能陷入更加贫困的境地。
例如，孟加拉国在2007年遭受了飓风“锡德”的袭击，超过100万户家庭的房屋受损，引发了该国历史上规模最大的房屋重建工程。然而，在恢复和重建阶段，政府遇到了一大难题：超半数家庭对其居住的土地没有合法使用权或所有权。
对于贫困家庭，提供能够解决其具体薄弱问题的、有针对性的解决方案，能够令该国今后的发展更为稳健、更具有韧性。通过汇总世界各地的最佳做法和最专业知识，我们能够帮助灾害频发国家向已经遭受过类似灾害的其他国家学习，借鉴其成功经验。
除了最佳做法，案例研究报告还深入分析了相关国家在哪些方面还有待改进。
“灾害发生是因为发展方向出现错误。每当灾害来袭，我们都有机会选择另一条发展道路，这条道路最终有助于取得更好的可持续发展成果和减贫成效，”联合国开发计划署灾害风险降低和灾后恢复小组协调员 Jo Scheuer说道，“我们经历了漫长的探索过程。每一次恢复所处的环境都有所不同，因此我们必须不断学习，调整并协调我们已经建立的国际伙伴合作机制。”九个案例研究总报告将在第二届世界重建大会上予以介绍，以促进各地区、各国和各发展领域之间的学习和知识交流。该报告可通过www.gfdrr.org网站下载。
