生态文明体制改革总体方案等情况发布会/实录
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国务院新闻办公室定于2015年9月17日（星期四）下午3时举行新闻发布会，请中央财经领导小组办公室副主任杨伟民、中共中央组织部秘书长高选民、环境保护部副部长翟青、审计署副审计长陈尘肇、国家统计局副局长许宪春介绍生态文明体制改革总体方案主要内容和相关配套文件等方面情况，并答记者问。中国网现场直播
主持人 胡凯红:
女士们、先生们，下午好！欢迎大家出席国务院新闻办的新闻发布会。最近，中央审议通过了生态文明体制改革总体方案和相关配套方案，这个方案内容很丰富，也很重要。今天我们很高兴请来了中央财经领导小组办公室副主任、中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组成员、联络员杨伟民先生，中共中央组织部秘书长高选民先生，环境保护部副部长翟青先生，审计署副审计长陈尘肇先生，国家统计局副局长许宪春先生，请他们向大家介绍这个方案的情况，并回答大家的提问，下面先请杨主任做介绍。
2015-09-17 14:57:12
杨伟民:
女士们、先生们，各位记者朋友，大家下午好！我先来介绍一下这套改革组合拳的总体考虑和大的背景。大家知道，社会各方面，特别是国际社会，十分关心中国经济增长问题，关注中国的经济转型问题。我们觉得，增长速度换挡是中国经济向一个更高形态发展必然要经历的一次阵痛，也是必须要承受的一次压力。经济要保持稳定增长，发展方式必须转变，结构必须调整和优化。但是向哪里转，向哪里调，有很多方面，其中一个十分重要的方面就是转向绿色低碳。可以想像，作为世界第二大经济体，十万亿美元规模这样一个经济体转向绿色低碳，前景十分广阔，空间也是十分巨大的。我们经常说，我们对中国经济长期向好充满信心，其中一个信心就在这里。
2015-09-17 14:59:17
杨伟民:
这次推出1+6改革组合拳，主要是生态文明这个领域，也是落实去年中美两国元首关于应对气侯变化达成共识的重要战略性举措，通过体制机制变化改革来保障我们能够积极主动履行承诺，做好节能减排，特别是碳排放的工作。
经济如何转型，总书记对这方面有明确指示：保护生态环境必须依靠制度、必须依靠法治。总书记还说，要把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。总书记把方向点得非常明确。基于这样的大背景，按照党中央国务院今年年初对改革的总体部署，我们经济体制和生态文明体制改革专项小组和在座的各个部门共同商定，推出一个1+6生态文明改革方面组合拳。1+6的方案中央都已经全部审议通过，有的已经发布，有的即将发布。生态文明体制改革总体方案中央政治局在9月11日审议通过了，我估计过几天就会全文发表。总体方案的主要内容可以用6+6+8概括，“6”是6大理念，再加一个“6”是6个原则，“8”就是8个支柱、8个制度。
2015-09-17 15:01:40
杨伟民:
下面简单介绍一下制订总体方案的四点考虑，一个考虑是理念先行。思想上的雾霾不除，体制机制当中的雾霾很难消除，最后空气当中的雾霾也很难根除。因为体制是人设计出来的，改革方案都是人制订出来的，人的思想观念决定体制设计的好坏，最后决定减排减霾这样一些行动的成效。
习近平总书记在生态文明建设方面提出了很多新的思想、新的论断，我们觉得这些新的思想和论断都是走在理论前沿和时代前沿的。所以，这次我们在制订总体方案当中，和各个部门一起商量，归纳为六个理念，六个原则，希望能够用思想的高度和理念的深度来引领整个生态文明体制改革，这是第一个考虑。
2015-09-17 15:08:50
杨伟民:
第二个考虑是顶层设计，因为生态文明提出的时间比较短，总的来讲我们觉得生态环境领域的改革，相对于其他方面的改革总体上是滞后的，至少是滞后于经济体制改革的。其中一个原因，我们觉得就是因为缺乏一个顶层设计。到底体制的框架是什么样的，是不清楚的。在改革当中一直坚持摸着石头过河和顶层设计相结合，现在生态的系统性、资源的稀缺性加上环境污染的严重性，已经迫使我们不能够仅仅靠摸着石头过河，慢慢摸这个体制怎么走。其实我们已经摸了很长时间了，需要做一个顶层设计，需要把生态文明体制改革，或者把生态文明体制这个大厦的四梁八柱立起来。所以，我们这次提出八大制度，实际上就是生态文明体制方面的四梁八柱，有了四梁八柱，各个部门、各个方面可以在这上面添砖加瓦，盖完这个大厦。因为我们在有些领域还要继续摸着石头过河，也可以为一些摸着石头过河的改革指明基本方向。这是第二点考虑。
2015-09-17 15:09:32
杨伟民:
第三个考虑是填补空白。我们在生态文明领域不仅缺顶层设计，同时有一些基础性的制度是缺失的，如果要盖大厦，有些地基还没有。比如产权制度是社会主义市场经济的一个基石，如果产权不清，所有权人不到位，按照经济学的理论研究来讲，必然会出现所谓的“公地悲剧”，带来生态的破坏。所以，我们这次在总体方案中提出的一些制度就是属于填补空白的性质，比如自然资源资产的产权制度、空间规划体系、环境治理和生态修复市场体系。我们这个市场体系基本上是没有的，这些都是属于填补空白的基础性制度。
2015-09-17 15:12:46
杨伟民:
第四个考虑，整合统一。也不是说在生态文明这个领域、在资源环境生态方面没有制度，我们也有很多制度、很多法律，数量实际上不少。但是现存的一些体制和机制，存在“九龙治水”问题，不光是讲水，这个水代表整个体制。一件事可能有很多部门进行监管，对这样一些体制怎么改，设计的重点在于整合统一，这样才能使这些原有的制度增强体制统一性、整体性、协调性。这次在总体方案当中大概有十个方面属于整合统一的改革，比如说涉及政府职责更多的，例如三个统一：自然资源资产所有者职责的统一，用途管制职责的统一，环境保护职责的统一，等等。
总的来讲，理念先行、顶层设计、填补空白、整合统一这十六个字是生态文明体制改革总体方案的鲜明特点，是我们中财办，也就是我们专项小组组长单位在认真学习领会习近平总书记关于生态文明建设的重要讲话精神基础之上概括出来的进行这次总体设计的思想方法。我先做这样一个简单介绍。
2015-09-17 15:14:36
主持人 胡凯红:
谢谢杨主任，下面请高秘书长介绍情况。
2015-09-17 15:19:33
高选民:
女士们、先生们，大家下午好！非常高兴与各位媒体朋友见面。按照中央统一部署，中组部、监察部牵头，相关8个部门参加，共同研究制定了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，已于8月中旬公开发布。
2015-09-17 15:20:07
高选民:
《办法》贯彻从严治党、从严治吏和依法治国的要求，聚焦党政领导干部这个“关键少数”，明确了追责对象、追责情形、追责办法，划定了领导干部在生态环境领域的责任红线，是督促领导干部正确履职用权的一把利剑。它有几个比较突出的特点：
一是体现了用制度保护生态环境的理念。十八届三中全会指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的责任追究制度。十八届四中全会也强调，要用严格的法律制度保护生态环境。《办法》就是落实这些要求的重要举措。
二是体现了鲜明的问题导向。现实中生态环境事件屡屡发生，往往与一些领导干部失职渎职有直接关系。《办法》针对这个问题，强化刚性约束，旨在督促领导干部牢固树立绿色政绩观，不能在生态环境保护问题上再越雷池一步。
三是体现了从严追责的坚定决心。《办法》的核心是一个“严”字，这方面有三个突破。第一个是党政同责。首次将地方党委领导成员尤其是党委主要负责人作为追责对象，有助于推动党委、政府对生态文明建设共同担责、共同尽责。第二个是终身追责。规定对生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或退休，都要严格追责，决不允许出现在生态环境问题上拍脑袋决策、拍屁股走人的现象。第三个是双重追责。既追究生态环境损害责任人的责任，又强化监管者、追责者的责任。这样就形成了一个完整的追责链条和制度的闭环系统，对生态环境损害行为实行“零容忍”，为建设美丽中国提供有力保证。
我就介绍这些，谢谢！
2015-09-17 15:21:57
主持人 胡凯红:
谢谢高秘书长，下面请翟部长介绍情况。
2015-09-17 15:24:21
翟青:
各位记者朋友，大家下午好！刚才伟民主任向大家介绍了总体情况，其中讲到了“1+6”的问题，“6”是文件6个方面的配套政策。其中有3份文件是环保部牵头会同有关部门共同起草的。关于环境保护督察这块，主要考虑通过切实落实地方党委和政府在环境保护方面的主体责任，来加快解决突出环境问题，促进环保产业的发展，推动我们的发展方式向绿色低碳转变。这个文件我们归纳一下，有三方面主要特点。
2015-09-17 15:24:36
翟青:
第一，层级高。方案明确环境保护督查组的性质是中央环境保护督察。国务院要成立工作领导小组，具体的组织协调工作由环境保护部牵头负责。
第二，实行党政同责。落实中央关于生态文明的决策部署，各级党委和政府具有同样的责任，在方案里明确了督察的对象，主要是各省级党委和政府，及其有关部门，并且方案要求下沉到部分地市级党委和政府。
第三，强调督察结果的应用。在督察结束以后，重大问题要向中央报告，督察结果要向中央组织部移交移送，这些结果作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据。同时，对存在以下6种情形的，包括环境问题十分突出、环境质量明显恶化、国家下达的任务没有完成，以及领导干部在环境保护方面不作为、乱作为，甚至于失职、渎职的，滥用权力的，存在这6方面情形的需要追究党纪政纪责任的，我们会按程序向纪检监察部门移送。这项工作今年按照方案要求先搞试点，明年开始要全面推开。
2015-09-17 15:26:18
翟青:
第二块是关于监测网络建设。这个方案提出，到2020年，我们要建设陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络。主要体现在四个方面：一是三个全覆盖——环境质量全覆盖、重点污染源全覆盖、生态环境状况监测全覆盖；二是要实现数据互联共享；三是在自动预警、信息化能力和水平上要有明显提升；四是要实现在监测和监管上协调联动。
第三块是生态环境损害赔偿。2017年之前我们搞试点，通过试点探索建立生态环境损害以后怎么赔偿的问题，2018年之后在全国试行。这份文件基本内容背景材料都有，我就不占用更多时间给大家介绍，谢谢大家！
2015-09-17 15:29:13
主持人 胡凯红:
谢谢翟部长，下面请陈尘肇局长给大家介绍情况。
2015-09-17 15:32:09
陈尘肇:
女士们、先生们，下午好！党的十八届三中全会《决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计。根据中央部署和分工，此项任务由审计署牵头，会同其他部门落实。我们理解，这项工作对于促进领导干部落实自然资源资产管理和环境保护责任，加强环境保护工作，推动生态文明建设具有重要意义，也是建立健全生态文明制度体系的重要内容。对领导干部实行自然资源资产离任审计，是一项全新的工作，没有成熟的经验，世界上其他国家也只是对自然资源和环境保护情况进行过审计。为完成好这项全新的任务，审计署组织了深入调研，全面总结了近些年开展自然资源和环境审计的实践经验，会同有关部门研究起草了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。主要目标，就是要通过审计试点，进一步明确审计对象、审计内容、评价标准、责任界定、审计结果运用等事项，形成一套比较成熟、符合实际的审计操作规范，探索并逐步建立完善领导干部自然资源资产离任审计制度。这次试点方案提出三个原则，即因地制宜、重在责任、稳步推进的原则。全国各级审计机关将根据各地自然资源资产的禀赋特点和生态环境保护工作重点，有针对性地组织审计试点工作。
2015-09-17 15:32:39
陈尘肇:
下一步，我们将积极推进试点工作，与有关部门协作配合，为促进领导干部守法、守纪、守规、尽责，促进生态文明建设作出更大贡献。作为世界审计组织主席和亚洲审计组织环境审计委员会主席，中国审计署也将继续推动世界各国最高审计机关加强自然资源资产和环境保护相关审计工作，为保护地球做出更多努力。谢谢大家！
2015-09-17 15:37:04
主持人 胡凯红:
谢谢陈局长，下面请许宪春局长做介绍。
2015-09-17 15:37:52
许宪春:
女士们、先生们：为认真贯彻落实党的十八届三中全会关于探索编制自然资源资产负债表的要求，按照党中央、国务院的决策部署，国家统计局通过深入调查研究，广泛征求有关部门和专家的意见，并充分借鉴和吸收国际标准和国际先进经验，提出了《编制自然资源资产负债表试点方案》。
2015-09-17 15:38:39
许宪春:
编制自然资源资产负债表是生态文明体制改革的一项重要基础性制度建设。通过探索编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的“家底”及其变动情况，为完善资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度提供信息基础，为推进生态文明建设和绿色低碳发展提供信息支撑、监测预警和决策支持。
2015-09-17 15:39:44
许宪春:
鉴于编制自然资源资产负债表是一项全新的工作，需要在一些地区开展试点。试点的主要内容是，根据《试点方案》采集、审核相关基础数据，研究资料来源、核算方法和数据质量控制等关键性问题，探索编制高质量的自然资源资产负债表。按照优先核算具有重要生态功能的自然资源的考虑，试点地区主要是探索编制土地资源、林木资源、水资源实物量资产负债表，有条件的还可以探索编制矿产资源实物量资产负债表。在试点过程中及时总结评估试点效果和存在问题，形成可复制可推广的改革经验。根据试点经验，国家统计局将会同有关部门制定统一的自然资源资产负债表编制制度，并编制出我国自然资源资产负债表。谢谢大家！
2015-09-17 15:39:57
主持人 胡凯红:
谢谢局许局长，下面开始提问。
2015-09-17 15:40:20
中央电视台记者:
我的问题是，第一，我们注意到这次生态文明体制改革总体方案是由中财办牵头制订，这有什么不同？第二个问题是，生态文明体制改革有8项制度，这8项制度的核心内容是什么？我们也注意到杨主任多次提到了监管统一，是不是意味着下一步大部制的改革要重新启动？
2015-09-17 15:40:29
杨伟民:
谢谢你的提问，刚开始主持人介绍我是中财办副主任，同时也是经济体制和生态文明体制改革专项小组成员。我们专项小组组长是中财办主任刘鹤，副组长是发改委主任徐绍史和环保部部长，原来是周生贤部长，现在正在办手续，由陈吉宁担任。为什么由我们牵头做这件事？本来经济体制和生态文明体制改革专项小组的职责是协调、督促、检查，但最近总书记多次强调要提高改革方案的质量，这是一个非常高的要求，也意味着，有些改革方案的质量确实需要进一步提高。怎么样提高改革方案的质量？这次制订方案是中财办牵头会同中央和国务院有关部门，12个部门组成一个起草组，各个部门讨论过程当中通过激烈讨论、辩论，最终形成共识。这样制订方案的组织架构必定是总体性的框架，需要各个部门共同参与，不像单项改革，这是一个考虑。
2015-09-17 15:42:03
杨伟民:
谢谢你的提问，刚开始主持人介绍我是中财办副主任，同时也是经济体制和生态文明体制改革专项小组成员。我们专项小组组长是中财办主任刘鹤，副组长是发改委主任徐绍史和环保部部长，原来是周生贤部长，现在正在办手续，由陈吉宁担任。为什么由我们牵头做这件事？本来经济体制和生态文明体制改革专项小组的职责是协调、督促、检查，但最近总书记多次强调要提高改革方案的质量，这是一个非常高的要求，也意味着，有些改革方案的质量确实需要进一步提高。怎么样提高改革方案的质量？这次制订方案是中财办牵头会同中央和国务院有关部门，12个部门组成一个起草组，各个部门讨论过程当中通过激烈讨论、辩论，最终形成共识。这样制订方案的组织架构必定是总体性的框架，需要各个部门共同参与，不像单项改革，这是一个考虑。
2015-09-17 15:42:03
杨伟民:
这次改革有10方面整合，可能要触及某些部门的利益和奶酪，让这个部门自己给自己动手术，刀很难下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。我们中财办作为专项小组牵头单位，可以协调各个部门之间不同的意见，最后达成共识，该切就要切，该整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革，叫维持现状了。另外，现在也有很多方面，比如污水防治好几个部门管，让谁牵头都不好办。按照总书记的要求，为了提高改革质量，我们组成了跨部门小组共同做，有利于提高改革方案的质量。
2015-09-17 15:48:48
杨伟民:
这个总体方案一共有8项制度，47个具体改革任务。怎么推进？关键要抓住四梁八柱，抓住核心，抓住核心可以以点带面，纲举目张，加快推动，关键是方向要把握好。
产权制度的核心是“清晰”，现在问题就是自然资源产权不清晰。如果所有权人不到位，所有权人代表不到位，产权制度就建立不起来，解决了这个问题才能真正从源头上避免生态环境的破坏。
开发保护制度，核心是“主体功能”。不同区域自然条件不一样，因根据主体功能进行开发和保护程度不一的监管和管理。比如对三江源地区实行严格管理，限制开发活动。对一些今后可能要建立的国家公园，主要是为了保护生态的，除了极个别的旅游设施以外，其他的都不能搞。最终的目的是要建立空间治理体系。我们现在治理模式和重点主要是按照领域和产业去做。但是在一个空间范围之内究竟怎么做，缺乏对人口、经济、生态环境三者空间关系的考虑，而空间治理体系应该是一个国家治理体系现代化当中的一个重要任务，这是关于开发保护制度的核心问题。
空间规划的核心是“一张图”。我们有很多规划，但是缺乏基础性的空间规划。土地规划、城乡规划、有些环境保护规划具有空间性，但是到一个地方就合不到一起，要推进多规合一，到一个市、一个县，最终形成一个规划，一张图，按照总书记经常讲的“一张蓝图干到底”，不要中间再变来变去，这个书记来这么干，那个市长来那么干。
2015-09-17 15:52:30
杨伟民:
总量管理和节约制度的核心是“扩围”。我们有最严格的耕地保护制度和水资源管理制度，这次要把严格的保护制度从耕地、水拓展到其他各类自然空间和各类自然资源，比如能源，要建立能源总量的管理制度和节约制度。
有偿使用和生态补偿制度的核心是“有价”。这次总体方案当中有两个新概念，叫自然价值和自然资本。自然资源是有价值的，如果保护自然，保护生态环境就是增值自然价值的过程，也是增加自然资本的过程。保护生态环境也是发展，跟生产农产品、工业品是一样的。既然是有价的，使用者就必须付费，所有者必须收费，才能够真正建立起生态补偿机制理论上的基础。
环境治理体系核心是“共治”。我们这次更多地使用了“环境治理”这个词，原来用环保这个词比较多。环境治理这四个字体现了这个事不是政府一家就能做，需要政府、市场、个人、社会来共同参与环境保护和环境治理，各自发挥不同的作用，政府更多的是要做好法律、标准，进行监督、严格执法，企业要进行自我约束，个人也要自觉行动，社会组织可以更多地参与管理，是全社会共同行动，是治理的概念。
2015-09-17 15:57:08
杨伟民:
建立市场体系的核心是“市场机制”。现在全国企业主营业务要么是生产农产品的，要么是生产工业品的，要么是生产服务品的。既然生产生态产品也是发展，那我们就需要培育更多的环境治理和生态修复保护方面的市场主体，我们要增加一些这方面的企业，让这些企业成长起来，必须有市场环境，这次我们提出来在碳排放、水权、排污权等等要建立市场体系，有了市场体系企业才能在这个市场当中成长壮大。怎么壮大？需要金融方面的支持，所以我们提出建立中国绿色金融体系，包括绿色信贷、绿色股票指数、绿色发展基金等等。
关于绩效考核和责任追究，这个制度主要是针对政府而言，核心是“履责”。通过设立这方面的制度，要求各级政府严格履行好保护生态环境这样一个重要职责，不要仅仅认为自己就是推动发展的，而把生态环境保护丢掉了。
刚才您说监管是不是意味着机构的调整，我相信肯定会意味着一些机构职责要做必要的调整。但是大家也都知道，机构调整一般来讲是在换届的时候进行，只要方向明确了，今后有关部门会按照改革提出的方向和要求去推动部门之间职责和机构的相应调整，谢谢！
2015-09-17 16:02:14
中国新闻社记者:
请问高秘书长，您刚刚已经提到关于领导干部生态环境损害责任追究办法的一些规定。请问，怎么样能够保证这些规定能够落实到位，不成为一纸空文？如何让材料中提到的关键少数负起责任来？
2015-09-17 16:06:31
高选民:
很高兴你问这个问题，实际上是涉及到两个问题，一个是怎么能把办法落到实处的问题。制度的生命力在于执行，再好的制度得不到执行，也不过是稻草人。为了确保责任追究到位，我们在制度设计时就考虑了可行性、操作性，尤其是专门制定了“双重追责”的条款，规定政府监管部门、纪检监察机关、组织人事部门，对发现追责情形应当调查而未调查、应当移送而未移送、应当追责而未追责的，同样要追究有关责任人员的责任。这就等于为《办法》落实加了一把“保险锁”。更为重要的，还是要靠各级党委、政府和有关部门一起努力，按照“三严三实”要求，履职尽责、真抓严管，敢于碰硬、敢于担当,对踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，无论是谁都要坚决查处，不搞情有可原、不搞下不为例、不搞法不责众。
2015-09-17 16:07:45
高选民:
第二个问题，关于怎么让党政领导干部这些“关键少数”真正负起责任来，从组织部门角度来说，关键是要体现严和实的要求，管理要严，工作要实，具体说来有几个方面：
首先，要加强教育培训，把生态文明建设纳入干部培训的重要内容，作为各级党校、行政学院、干部学院和培训机构的必修课程，引导各级领导干部牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，强化生态保护意识，提升绿色发展能力。关于生态文明建设的大道理，要天天讲，做到入脑入心，内化于心，外化于行。
其次，要完善政绩考核，加大资源消耗、环境保护、生态效益等方面的考核权重，作为衡量党政领导班子和领导干部政绩的重要依据，并将考核结果与干部选拔任用挂钩，真正发挥考核评价和选人用人的“指挥棒”作用。《办法》规定，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务。
第三，要强化监督管理。生态环境一旦遭到破坏，损害往往无法挽回，正所谓“亡羊补牢，为时已晚”。所以，保护生态环境不能局限于事后追责，必须关口前移、重在预防，加强对领导干部的日常监督管理，把功夫下在平时。运用审计、巡视以及信访举报、舆论监督等渠道和手段，及时发现问题、及时提醒纠正，切实防止小问题酿成大灾害。
最后一点，就是要从严问责追责，不折不扣地把《办法》规定执行到位，以严格追责促进领导干部履职尽责。谢谢大家！
2015-09-17 16:24:31