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自2009年二十国集团(G20)匹兹堡峰会将G20确定为世界主要经济体的“国际经济合作的主要论坛”以来，G20在全球经济治理领域取得了诸多成就。尽管如此，受七国集团(G7)阻挠等因素影响，G20在治理内容、合法性及应对全球化危机方面仍面临诸多问题。作为2016年G20杭州峰会主席国，中国应积极推动G20转型发展。
二十国集团(G20)于1999年在德国诞生，其产生旨在治理国际金融危机，尤其是防范局部性金融危机“传染”或者“扩散”为更大范围的金融危机。不幸的是，这种对未来危机的预言变为了现实。美国和欧洲在2008年爆发了前所未有的、具有全球严重影响的金融危机。全球金融危机发生后，美欧等国政府(尤其是欧洲中央银行)和七国集团(G7)一致认为，G20几乎是应对全球金融危机的独一无二的有效国际合作平台。基于这一共识，G20旋即上升为各国领导人年度聚首的首脑会议，即G20峰会。
G20成为“国际经济合作的主要论坛”
对2008年以来G20发表的公报或声明进行文本研究十分重要。这一研究不仅可以让我们真正了解G20到底在主张什么和做了什么，而且也能发现G20峰会进程在不到十年时间内发生的主要议题的转换。在“后金融危机”阶段，G20成员由于在全球经济治理的根本问题即各国宏观经济政策深入协调上无法取得有希望的进展，从而将议题转移到相对容易取得共识的世界经济“复苏”和“增长”上来。当然，自2008年以来至今，尽管有些经济体在一定阶段的增长情况还不错，全球经济增长总体上依然乏力，诸多经济体甚至陷入停滞，结构性转型相当困难。
所谓“国际经济合作的主要论坛”，系指G20不是一般的国际经济合作论坛，而是国际经济合作论坛的论坛，即“全球经济的指导委员会”(Global Steering Committee)。根据这一定义和宣言，原则上讲，G20的地位要高于世界上其他国际经济合作论坛。
G20希望达成有效的全球经济治理的大目标。然而，在G20所发布的公报或声明中，强调更多的恰恰不是“全球经济治理”而是“国际经济合作”。这表明，在目前的世界秩序下，全球治理仍然是通过国际合作(包括制定国际规则、国际规范和国际制度)来管理、控制、解决全球范围内的共同挑战、危机乃至威胁。
G20峰会寻求的国际合作，不仅是国际经济合作，而且还包括在其他事务上的国际合作：
其一，G20的最大贡献是决定对1945年成立的国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB)进行改革和现代化，让世界的“新兴经济体”发挥更大作用，同时改善“新兴经济体”在这些国际金融机构中的地位。
其二，韩国、墨西哥等国担任G20主席时，对全球可持续发展问题实现了突破。G20在发展中世界的重要性日益凸显，非洲等发展中地区的可持续发展问题得到强调，从而提高了G20的全球合法性。这一努力具有决定性的影响，它使联合国千年发展目标在2015年如期成功升级为全球可持续发展目标。
其三，G20一直在协调成员之间的全球气候治理政策，从而使联合国气候谈判进展加速并最终达成了《巴黎协定》。
其四，关注反腐败和税收等问题表明G20的“全球治理之全球治理”地位，即全球治理的集体领导得到巩固。
G20：问题何在？
在肯定G20自2008年以来对全球治理所做出的重大贡献时，必须认识到G20这一国际经济合作论坛所存在的问题： 首先，G20在形式上是全新的，但在内容上却至少有一半是旧的。从某种程度上讲，G20是G7的延伸或者扩大。与G7一样，G20也是加拿大、欧洲国家发起的。G20中的“新兴经济体”，如中国、俄罗斯、印度、巴西、土耳其等一直认为，G20不应该是传统西方大国为主的G7主导全球经济治理的改革和重建。而事实上，在世界事务中，G7却因为G20的存在而得到了某种程度的强化。在金融危机的“危机管理”阶段(2008—2010年)，美欧为了调动“新兴经济体”在解决金融危机中的积极性，策略性地许诺G20是“国际经济合作的主要论坛”。然而，事实证明，美欧的这一许诺是口惠而实不至，因为欧美日事实上并没有放弃G7，而且试图通过G7主导G20。
第二，作为大国之间的合作平台，G20的国际合法性从一开始就是一个比较突出的问题，世界上弱小的经济体及国家等在其中没有得到代表。尽管G20也邀请了一些非成员国参加，且地区组织如非盟、东盟等一般都参加每年的G20峰会，但这些改进G20全球合法性的努力仍是杯水车薪。
中国、印度、巴西、南非等几个发展中大国在G20中发挥作用，有助于改善G20的国际合法性问题，但G20要想从根本上解决这个问题，还需要从制度设计和执行上囊括更多没有被吸收进来的国家。
第三，G20的诞生是为了回应全球化危机，但这一任务几乎难以完成。全球化的危机之一是人的危机，即社会中下层的生活受到了全球化的冲击，甚至没有保障。在全球化最深入、精英从中受益最多的欧美，却出现了普通民众的强烈抵制和反对全球化的浪潮。G20显然扭转和解决不了这一全球化的悖论。全球化的主要动力当然是人，人可以推动全球化也可以逆转全球化。G20在强调解决这一根本不平衡问题上尚未创造奇迹。
全球经济治理是社会从上到下和从下到上相互结合的过程。地方的、国家的相关机构要与全球的、地区的等宏大机构结合起来。也就是说，仅有欧盟、国际货币基金组织、G20、金融稳定委员会等宏大机构还不足以有效治理世界经济。
中国需如何推动G20转型和发展？
中国是G20的成员，一直在其中发挥着重大作用。2016年中国担任G20主席国是其发挥国际领导作用的又一重大机遇，这对全球经济治理转型的意义重大而深远。
首先，中国推动G20成为“国际经济合作的主要论坛”，即全球经济治理的“指导委员会”。为达到这一全球治理的远大目标，中国要增强国际领导能力和发挥国际领导作用，不仅要提供物质性的全球公共产品，如基础设施投资上的“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行，而且更重要的是要提供观念性的全球公共产品，如全球机构的改革方案、下一代全球治理的制度和规范等。
第二，提高全球经济治理的有效性。杭州峰会召开前，G20第三次协调人会议要求G20推动“更高效的全球经济金融治理”。中国已经把“高效有序的全球治理”作为对外政策的一个目标。全球治理的有效性取决于许多因素，尤其是其代表性。
第三，促进已有全球治理机构的现代化。中国是全球治理机构的改革者。改革就是现代化，现代化就是改革。国际货币基金组织等国际金融机构在全球经济治理中的作用非常关键。然而，这些机构诞生在70多年前，尽管已经有了许多适应性调整，但仍然不能很好地“反映”当今世界的现代化进程。2009年G20匹兹堡峰会声明规定“将全球机构现代化以反映当今的全球经济”。这包括将国际金融机构和全球发展架构进行“现代化”。中国要通过G20这一平台，要求国际货币基金组织和世界银行等尽快落实G20已经通过且获得全部G20成员政府批准的改革方案，并制定和通过国际金融机构进一步改革的方案。
第四，在微观层次推动全球治理。G20成立时的宗旨之一，就是管控全球化产生的社会退步和不平等的扩大，让全球化更多地惠及普通人。在这方面，中国能做许多事情，一是在国内层次上实现社会正义，二是让G20更加强调全球社会治理。 第五，把G20打造成“21世纪的大国协调”(The 21st century concert of powers)机制。G20进行的大国协调，不应仅是各国财政和金融等宏观经济政策的协调，而且应包括各国的全球安全政策之间的协调，以使G20与联合国安理会形成分工，在全球安全治理中发挥中心作用。
（作者：中国人民大学国际关系学院教授 庞中英 刘敬文，中国外文局“中央厨房”人民画报供稿）