我国“十四五”时期高质量发展的国土空间治理与区域经济布局

“十四五”时期优化区域布局的战略举措

全球大多数国家发展历程表明，人均 GDP 达到 1 万美元之前，区域经济差距都会持续扩大。此后，跨入经济发达行列的国家，区域差距开始缩小；而区域差距持续扩大的国家，大多跌入中等收入陷阱。

我国改革开放以来选择的经济发展指导思想是正确的，符合事物发展的基本规律。“十四五”时期应该步入区域差距从扩大到缩小的拐点。由于我国存在着经济欠发达的西部地区少数民族人口、重要生态功能区面积和边疆县的数量在全国总量中的比重分别高达 71%、82% 和 76%，解决区域经济发展差距问题还具有国家统一、民族团结、生态安全的重大意义；因此，优化区域经济布局还面临着以下的新形势和新要求：应对在全球布局产业链中的安全风险，通过建立我国相对独立完整的产业经济体系，壮大我国经济实力，影响世界经济地理格局和地缘经济关系。适应区域经济组织新模式，重视技术革命、消费升级和环境伦理对区域经济的影响，在发挥地区比较优势的基础上优化区域经济布局，实现区域经济向高质量发展方式的转变。补好政府主导经济布局这一课，通过合理配置国土空间资源和供给侧结构改革，从优化区域经济布局中要经济效率、要产业竞争力，充分发挥中国特色社会主义制度在经济建设领域的优势。

以经济和人口同步集聚为准则，在进一步做强做大经济集聚区的过程中实现区域经济协调发展。增强城市化地区吸纳经济和人口的综合承载力，扭转人口集聚滞后于经济集聚的态势，形成经济和人口同步集聚，在集聚中实现区域均衡。全国尺度上经济和人口向京津冀、长三角、珠三角和成渝城市圈集聚，大区域和省级尺度向城市群及其内部的都市圈集聚，地市尺度上引导经济向中心城市集聚。培育珠江-西江经济带，延伸长江带到西藏“一江两河”，做强黄河带和兰新走廊，引导经济流在东西向的发达和欠发达地区间的流动，助推区域经济协调发展。

以重大生产力布局为抓手，形成区域经济布局新面貌。扭转以劳动力比较优势为核心、以出口加工为重点、以融入全球产业体系为导向的产业体系构建模式，转向以事关国家安全、事关民生保障、事关区域统筹的关键领域和薄弱环节重点，明确国有经济和非国有经济定位，激发各自活力，协同创立自主、完备、安全、富有竞争力的国家产业体系。在国家产业体系中，形成若干具有分工和相对独立的创新型地域经济综合体。地域经济综合体应以国家实验室和国家创新中心为内核，以都市圈或城市群为枢纽，以跨省区域经济优势互补为基础，构建基础研究、应用创新、生产制造的创新产业链，实现区域经济一体化。形成以战略发展区主导的重大生产力空间布局体系。其中，东部沿海应建成以前沿技术国际竞争为主要导向的战略竞争区，西部沿边应建成以扩大贸易为主要导向的战略开放区，中西部腹地应建成以保障国家安全为主要导向的战略保障区。

以都市圈和城市群为空间载体，打造强劲有力的区域经济布局引擎。继续推动全国人口和经济同步向长三角、珠三角与京津冀城市群集聚，实现人口和经济占比趋同并稳步提升，打造世界级城市群。在长三角的沪宁杭、珠三角的广深珠核心片区，加快全域城市化进程。以京津冀协同发展为核心区，整合辽东半岛和山东半岛，打造全球最大的湾区。 探索首都功能在国家级中心城市优化配置的方案，助推国家级中心城市再上一个新台阶。台湾和港澳事务管理功能可考虑布局在福州、广州，金融中心向上海方向、国有企业管理功能向沈阳方向布局，“一带一路”相关功能和国家公园管理功能可将西部地区的西安、乌鲁木齐、西宁或成都作为备选地。在都市圈内，遵循城与乡应各具特色、城乡都让人民生活得更美好的理念，适应郊区化、逆城市化的趋势，探索城里人下乡安居乐业、农业转移人口市民化的城乡间人口双向流动的新机制，深化农村土地制度改革，鼓励新经济业态和新消费模式在城乡间灵活布局，形成城乡等值发展的区域一体化新格局。增强中心城市功能。可考虑增设直辖市。选择我国沿边地区伊犁、满洲里、丹东、崇左等城市，比照经济计划单列市的方式，设立享受副省级待遇的固疆稳边型枢纽城市。

以大西北高质量开发为重点，加快我国欠发达地区经济现代化的步伐。把青藏高原和西北干旱区构成的大西北地区高质量开发作为国家重点战略区，部署相对贫困地区致富发展的持久战。充分发挥可再生能源和矿产资源、生物资源、自然和文化景观等比较优势，壮大可再生能源开发规模，加快矿产资源绿色开采和加工技术升级改造，发展具有药物疗效或养生功效的生物医药和健康食品产业，壮大以国家公园为品牌的全域旅游产业。此外，努力激活“三线”国企创新潜势，着力发展机电、电子信息、人工智能等新型战略产业。在一方水土无法养富一方人的区域，应建立人口迁得出、能进城、会致富、留得住的新机制。有资源优势的区域，应建立健全绿水青山到金山银山的转换机制以及资源优势价值化后的分配体制，确保当地老百姓多收益、见实效。

以新型区域经济一体化为纽带，完善开放、合作、共赢的区域经济布局。着眼国内，以增强区域经济整体优势为导向，加快都市圈城乡一体化、城市群区域一体化、以创新型地域经济综合体为引领的跨省区域经济一体化的发展，继续以经济合作为纽带推进港澳台与内地（大陆）之间的深度融合。着眼全球，改变次区域合作及地区性利益共同体为主导的国际区域一体化模式，加快推进中国主导的发达与欠发达、近程与远程、双边与多边的新型开放合作共赢的区域经济一体化进程。主要包括：同欧盟、日韩等的市场和技术合作，基于对我国经济发展模式认同、与“一带一路”发展中国家的全面合作，同周边国家共同开发资源的合作。（作者：樊杰，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，中国科学院科技战略咨询研究院副院长，中国科学院大学资源与环境学院教授。《中国科学院院刊》供稿 ）