我国“十四五”时期高质量发展的国土空间治理与区域经济布局

中国网/中国发展门户网讯 中华人民共和国成立后，学习苏联计划经济的治理范式和布局经验，编制国民经济发展五年计划，确定主要工农业产品生产与消费目标，建立农轻重比例关系，实现国民经济部门和地区的综合平衡。随着我国治理能力和治理体系的进步，五年计（规）划逐步从经济计划、拓展到社会领域、资源环境领域，从国内经济发展拓展到改革开放的方方面面。目前，五年规划已经成为我国具有最高地位用于行政执政、指导开发保护的总遵循。五年规划作为中国特色社会主义制度的治理方式，因其在国家治理中，以及在中国全面建设小康社会中发挥的作用，近年来越来越多地受到国际社会，特别是国外政要的关注，得到越来越多的肯定和赞许。发达的市场经济国家在国家治理中，国土空间规划是统筹部门间和地区间有序发展的重要政策工具，即通过对最重要的资源——土地用途的管制实现规划意图和发展宗旨，而这恰恰是我国以往所欠缺的。

党的十八大以来，中央高度重视治理能力和治理体系现代化，国土空间治理被提到议事日程，成为这一轮政府管理机构改革调整的重头部分；健全国土空间开发保护制度、健全国土空间规划体系、发挥地区比较优势形成高质量发展的空间布局等成为国家现代化建设的重要内容。正是在这个关键时期，我国开始研制“十四五”规划，并在经历了 40 多年经济高速发展之后，重提区域经济布局，这是科学合理的抉择。“十四五”时期应按照高质量发展的新要求，把握中国特色社会主义制度的特点和优势，聚焦“十四五”时期空间治理和区域经济布局的重大改革和重大举措；应在理念上大胆创新，在实践上见新招实招，通过空间治理现代化和区域经济布局优化打造我国新增长点和新亮点，使空间治理现代化和区域经济布局优化成为“十四五”规划靓丽的篇章。 

改革开放以来空间治理和区域布局的特点和问题

正在肆虐的新冠肺炎疫情，对产业链全球化布局产生了显著影响，国家经济安全问题再次被提上议事日程。我国处于完成小康目标、将跨入现代化建设征程的转折点，优化区域经济布局不仅是“十四五”规划的战略任务，更是“十四五”时期经济发展的动力、路径。抓住机遇，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，有助于推动全球经济格局重构，有助于推动我国整体国力再上一个新台阶。而实施区域经济布局优化目标，治理体系现代化就成为亟待解决的关键问题。改革开放以来，我国空间治理和区域布局的演化呈现出鲜明的特色，取得了显著的成就。与此同时，也产生了一系列发展过程中的重大问题。

区域经济布局的特点和问题

从指导思想上，把迅速提升整体国力放在突出位置，“一部分地区先富起来”发挥了关键作用。改革开放 40 年间，我国国内生产总值（GDP）总量增长 39.3 倍，世界排名从第 9 位上升为第 2 位。其中，京津冀、长三角和珠三角（不包括港澳地区）GDP 增幅高达 43.5 倍，为整体国力的提升贡献度达到 38.5%（图 1）。与此同时，我国区域经济发展不平衡的矛盾也日益突出，沿海与西部的人均 GDP 绝对差距值增长了 30.8 倍（图 2）。尽管 1999 年我国实施西部大开发战略以来开始重视区域协调发展问题，但由于缺乏相应的体制改革与机制安排，“先富起来的地区富得更快”依然是主导趋势。

从战略任务上，融入全球经济循环和满足国内市场需求，占据全球产业链中低端领域和弥补国内消费短缺领域成为经济工作的着力点。2006 年，我国外贸依存度达到峰值，为 65.2%，而 2019 年是 32.0%（图 3）。2018 年我国出口大宗商品是铝、钢铁、铜、茶叶、苹果（表 1）。国内在全球工业产品中市场份额占比最大的是：水泥、粗钢、煤、化肥、发电量（表 2）。可见，在全球产业分工中，我国的主要角色依然是：科技含量和附加值均低，资源消耗和环境污染程度都高，一直没有摆脱产业竞争力和盈利水平相对落后的窘况。产业链的高端前沿和基础能力都有“短板”，体系不完整且安全性和韧性都有所不足。

从体制创新上，向体制改革要动力，非国有经济的地位和市场机制的作用得到增强。未跨入 21 世纪之前，国有及国有控股企业占整个工业总产值比重已降到不足半壁江山。按照工业销售产值计算，这一比重到 2016 年已降至 1/5，非国有经济成为国民经济的主力军。一方面，目前排名世界 500 强靠前的中国企业中，很大一部分是在竞争领域以新经济为主要产品方向的企业。诸如华为、太平洋、正威、京东、魏桥、恒大、恒力、联想、吉利、腾讯、阿里巴巴等公司多是非国有经济，它们已经成为市场经济的生力军。另一方面，中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势尚未在国有经济占主体地位的领域得到充分发挥，科技成果产业化、国企改革、东北振兴等重大领域改革效果同预期尚有差距。

空间治理演变特点与主要问题

在治理举措上，形成了从“跑项目”转向“要战略”定位，区域战略-规划-政策构成的空间治理体系发挥着越来越大的作用。40 多年来的体制改革是我国高度发展的核心引擎，空间治理举措发挥实效并引导我国从发展理念、工作目标和重点、评价导向等方面逐步发生转变。从设立 4 个经济特区到沿海乃至全国一系列对外开放的部署，促使“一部分地区先富起来”的基本格局成型；经济技术开发区、高新技术区、国家级新区和自由贸易区等政策区的设立，承载了经济增长和体制创新的多重功能；“以市带县”的重大改革助推了我国城镇化战略的深入实施。1999 年之后我国开始实施西部大开发战略并逐步完善形成区域发展总体战略，2002 年开始研制主体功能区规划并在而后逐步成为战略和基础性制度，以及资源枯竭型城市与集中连片贫困区等问题地区的扶持，在我国区域布局和空间治理方面发挥了重要作用。特别是十八大以来，党中央、国务院依然把区域战略作为富国强国的核心抓手，逐步形成了京津冀协同发展、长江经济带和长三角一体化、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略，构成了“美丽中国”建设的核心内容。在中央进行区域战略部署过程中，重视规划作用、重视战略定位、重视依规划行政的政府文化开始形成，政府积极性不断高涨。

但应该看到，当前，我国空间治理体系尚未健全，在治理能力和治理体系现代化进程中相对滞后。主要问题表现在：

尚未完全走上空间治理法制化的道路。国土是遍在的、最大的公共资源，法律是规范政府、企业和个人进行区域经济布局最有力的准绳。法制即是治理体系的有机组成部分，同时又是治理体系发挥效能的重要保障。特别是随着自然保护力度加强，国土空间资源供给越来越紧缺，人民生活需求的功能越来越丰富，以及各种流动的机动性和覆盖范围越来越广，如果缺失法制保障，治理一定是苍白、无力甚至失效的。

尚需提升空间治理的科学化水平。区域布局对象、途径、效果非常复杂，不确定性越来越强，既需要经济韧性，还需要发展目标的多元化，更需要兼顾不同的利益群体、不同的地缘关系、不同的时序适应性，是个开放、变化、复杂的巨系统。因此，从中获得较优解决方案、进行相对优的决策、开展正确合理的管理过程，必须依据系统解决问题的科学方案。目前，从理论创新的支撑力度到从事空间治理特别是综合性空间治理的人才培养体系乃至数据采集与应用机制等方面，科学方案也还存在着同需求的落差。

尚未将各级政府建设成为学习型的管理机构。注重服务型政府的建设，是管理体制改革和进步的突出表现。但无论从法制化要求、科学性决策，还是充分发挥主观能动性应对管理对象而言，来自政府的管理依然是我国治理体系的主要方式。因而，管理型政府要尽快提升现代化水平，领导干部就必须成为学习型的管理者，了解中国基本地理国情，掌握区域经济布局的基本原理，增强依法依规执政行政的自觉性。在这方面，应该说还着力不够、效果不明显。

尚未将治理体系做出更加开放和多元主体的系统。治理体系应该是有政府、企业、社会和个人等不同主体的充分、合理介入，并通过法规、条例、公德、文化等方方面面的共同约束而形成的健康、向上的社会。由于我国长期习惯以政府管理为主体手段，使得如何利用市场机制、如何发挥社会力量、如何让民众更多参与一直是薄弱环节。比如，制定城市规划、土地利用规划，就不会开门编制规划；更不会在研制和实施重大战略时，适当运用民主手段制定区域经济布局政策、实施监督评估。因此，通过公开透明的民主化同依法依规行政执政的互动，在这方面的现代化程度还有待提高。

此外，一些比较低级的错误，也发生在治理体系现代化的过程中，并为此付出了昂贵的代价。例如，一度我国区域发展规划处处做、反复做。仅北京所在区域，短短 40 年时间就编制出台了北京市总规的数次修编、大北京规划、首都圈规划、京津唐区域规划、京津冀都市圈、环渤海协作区规划、京津冀协同发展规划等许多重要规划。然而，却从来没有过区域性规划被宣告终止的时候，总是新规划自动替代了老规划。再如，不同规划对同一区域在功能定位上不同，不同规划对同一对话对象给出的方案也是不同的，规划本身就“打架”。不同类型的规划在功能类型划分上不统一，同一个词汇的语义也可能是不同的；不同规划采用的同一类型用地在同一时间点的数据是不统一的，同一用地数据因统计方法、统计范围不同而存在较大差异。不同规划在时间期限上、在空间精度上等存在问题更是屡见不鲜。