我国“十四五”时期高质量发展的国土空间治理与区域经济布局

“十四五”时期建构空间治理体系的重点内容

能否实现“不高质量”发展向高质量发展的转变，关键在于能否尽快建立与高质量发展相匹配的治理体系。我国现行空间治理还不能满足区域协调发展、生态文明建设的体制机制和政策措施体系需求、实现现代化目标的要求及发展战略的转型，这给体制机制创新和深刻变革提出了紧迫的需求——必须加快国家治理体系中相对薄弱的空间治理体系的现代化进程。“十四五”时期，完善政府、市场、社会组织、公众有机配合、相得益彰的空间治理模式，健全公平与效益并重、政府调控与市场优化配置并重、问题与目标并重、约束与激励并重、局部与整体发展并重的具有中国特色的区域政策体系，着重解决当前区域协调发展的重点难题，建立适应高质量发展要求的区域协调新机制，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

空间治理模式

我国空间治理是由空间发展战略、法律与规划、区域政策体系为核心内容，由政府管理、市场机制、社会治理等为参与者共同实施。

建立由党中央和各级党委直接抓空间发展战略的治理模式。在五年规划和愿景发展的建议中明确党对空间发展的战略指引和意志、要求，并提出战略区域发展的部署。党抓战略应该成为中国治理模式最鲜明的制度特色。“十四五”可先采取“小法律”“大规划”，规划具有法律效应的空间治理模式。“十四五”出台空间治理类的法律，应局限在对空间类规划赋权，以及明确空间类规划具有法律效应等“小”范畴，避免法律缺乏充分研究急于出台带来的相互冲突等弊端。

健全区域发展规划和国土空间规划体系。区域发展规划以确定跨行政区的重大战略以及协调解决跨行政区重大政策机制问题为重点，国土空间规划以“三区三线”划定，以及保护与开发的落地布局、空间管控为重点，形成“行政区+X” 的“大”规划体系。规划一经批准发布，等同法律，是约束政府、企业、社会和个人空间开发决策和行为的准绳。开展空间规划指标实施情况的评估，替代目前各种指标体系“满天飞”的绩效评估方式。美丽中国、生态文明、高质量发展、现代化等不同提法都涉及空间治理和区域发展的内容，均应采取对空间类规划确定的目标和内容实施进展作为统一的指标体系。

充分发挥市场机制和社会治理的作用。政府应抓住空间资源供给侧调控的“牛鼻子”，利用市场价格机制，形成多用多掏钱、滥用要惩罚、集约高效要奖励的市场机制管理模式。充分发挥公众的参与和监督作用，健全社会组织第三方评估制度，形成过程要参与、结果要知情、实施要监督的社会治理模式。

区域政策体系

发挥主体功能区战略和基础性制度的统领作用。区域政策体系围绕主体功能区战略制定，客观上就解决了长期以来我国区域政策破碎化的问题。以主体功能区为基础性制度，健全与主体功能定位协调一致的财政、产业、投资、人口流动、土地、资源开发、环境保护、绩效考核等区域政策。当然，主体功能区战略、规划和基础性制度也应该在“十四五”规划中予以完善，以更好满足区域政策一体化的要求。区域政策体系中具有“指挥棒”作用的依然是领导干部绩效考核。按照主体功能区定位，明确不同类型主体功能区，以及相同主体功能区但处于不同自然地理背景和不同发展阶段的高质量发展要求，实施各有侧重的差别化领导干部绩效考核。推动区域政策单元由行政区或类型区向地理单元拓展。兼顾社会经济一体性以及自然生态系统的完整性，将大江大河的一级到二级流域及其重要的三角洲和湾区等地理单元作为国家制定区域政策的重要类型，实现区域政策有机匹配。

注重区域政策导向上的 3 个转变或拓展。即由当前政府主导空间资源配置向充分发挥市场机制作用优化资源配置的转向；由当前扶持贫困地区、老工业基地等问题导向的政策侧重点向边疆地区的长治久安、海洋国土高质量开发利用等目标导向的拓展；由侧重于严格的空间管控、产业负面清单等约束性政策向激励人口转移、科技创新资源跨区域应用、发达地区培育高科技发展的动力系统等激励性政策拓展。

区域协调新机制

以发挥各地区比较优势为基点。发挥地区比较优势的重点在于落实各地区主体功能定位，区域协调新机制的着力点应该放在因履行主体功能而经济效益不佳和因发展路径依赖而对优化转型动力不足这2个问题上。一方面，加大中央政府主导的生态补偿与财政转移支付，建立高标准市场体系下的生态产品价值实现机制，建立政府调控、市场调节、生态企业为主体的农产品价格形成与利益补偿机制，解决生态地区和粮食主产区等经济效益相对较差的问题。另一方面，进一步推动城市化区域尤其是中心城市和城市群地区的新旧动能转换、区域一体化发展，提高城市品质与治理能力，推动经济发展、社会福利、生态环境同步提升。

区域协调发展机制的导向应该是在促进人口经济进一步集聚过程中实现区域均衡发展。充分发挥市场配置资源使经济向都市圈、中心城市和城市群区域进一步集聚的同时，实现经济集聚过程中人口同步集聚促进区域均衡发展。解决城乡协调发展的根本出路是基于城、乡特色的城乡等值发展。以协调推进新型城镇化与乡村振兴战略为抓手，发挥城、乡优势，在满足多样化的生产生活需求中实现各自价值。其中，有  2 个关键点：实现城镇人口下乡安居乐业的机制突破，实现城乡间人口双向流动；深化农村土地集体产权制度改革，完善农村土地出让、租赁、入股的市场机制，提高农村人口市民化的能力，满足农业转移人口市民化的基本成本要求。

区域协调新机制是在促进区域经济稳步增长的同时，使得区域发展的综合质量得到同步提升。推动东部沿海等发达地区构建激励改革创新的体制机制，最大限度激发发展活力和潜力，将资源集约高效利用、环境污染零增长和产业再升级作为高质量发展的核心。推动欠发达地区加快补齐公共服务、治理能力、生态环境等“短板”，充分发挥资源生态禀赋优势，推动形成差异化的绿色发展之路，将生态保护和人民福祉的提升作为高质量发展的核心。部署和发动欠发达区域（相对贫困区）致富的持久战。我国区域协调发展的难点地区依然是更大的相对贫困地区。按照全国相对贫困线（人均收入水平的 50%—60% 以下）衡量我国相对贫困人口，其总数及区域分布依然是稳定的。一方面，推动人口从一方水土无法养活、养富一方人的区域有序迁出，使更大比重的乡村人口在迁移中实现城镇化，以及大力发展职业教育，通过就业技能培训和增强就业能力的对口支援等，实现迁得出、能进城、会致富、留得住。另一方面，建立健全绿水青山到金山银山的转换机制，通过科技创新和现代管理制度创新，将资源生态优势转化为经济优势并实现价值化，创新资源优势价值化后的分配体制，形成当地老百姓从资源优势的转换中多收益、见实效的良性机制。