我国基础研究管理制度面临的挑战及对策建议

新形势下我国战略导向基础研究面临的挑战

1. 战略导向基础研究国际竞争日益剧烈

（1）世界主要国家和地区逐渐推动资源和政策向基础研究领域倾斜。世界主要国家和地区对基础研究经费的投入呈现出稳步上升趋势，基础研究经费占 R&D 经费比例普遍处于 15% 左右。欧盟的“地平线 2020 计划”、美国特朗普政府的 2019 财年预算报告、日本《第五期科学技术基本计划（2016—2020）》等均表现出对基础研究领域的经费倾斜和政策支持。战略导向基础研究成为国家竞争力的关键要素，世界各国为谋求在新一轮科技革命与产业革命中的战略优势，更加重视推动基础研究领域取得突破，发挥基础研究领域的战略支撑作用。

（2）世界各国着眼于国家利益，国际间的竞争与合作形式更加复杂。一方面，基础研究的发展需要在全球范围内开展更深层次的合作。另一方面，随着新兴国家的崛起，传统科技强国为保护自身的国家利益与竞争力，开始更加重视战略导向基础研究，防范基础研究国际合作。一些涉及国家利益的重要领域，如信息安全、网络安全、生物学、化学、材料学等中国都受到了美国的限制。

（3）世界主要国家和地区的科技发展水平不同，在不同发展阶段对战略导向基础研究的需求和竞争态势不同。当一个国家科技发展处在跟跑阶段时，国际上对某一领域的研究会有范式，只要根据范式与实际条件确定需求就能达到要求。而若当一个国家处在并跑和领跑阶段时，可借鉴和吸收的国际经验较少，面临更大的国际竞争压力，需要加强前瞻布局和系统谋划。

2. 战略导向基础研究资源配置不平衡不充分

（1）科技资源在配置方向上不平衡。当前我国重视科技原始创新、实施创新驱动发展战略，但是我国科技资源在战略导向基础研究和应用研究等方面投入比例不协调，对基础研究领域的投入不足。根据科技发达国家的经验，国家基础研究经费投入占 R&D 经费投入应该达到 15% 左右，而近 2 年来我国基础研究经费投入占比只有 5% 左右。在基础研究经费投入强度上我国仍然存在巨大的优化空间。

（2）科技资源在配置领域上不平衡。我国科技经费一般通过竞争性科研项目的方式获得，通过保障性拨款方式获得的比例相对比较低。过度的项目竞争关系导致科研人员抢占优势有利的科技项目，而基础研究项目在竞争中处于劣势，因此需要长期性、持续性的支持。同时，由于我国各学科领域发展水平不同，不同领域之间的科研项目缺乏统筹协调机制，在一定程度上造成科技资源的重复配置与浪费。比如，我国在生物医药等领域明显落后，但是在材料学等领域已经处于国际领先水平，因此需要在科学资源分配上进行综合布局和配置。

（3）科技资源在配置区域上不平衡。我国各地区经济与科技发展水平不一致，西部地区经济发展相对落后，科技资源集聚程度相较于沿海发达地区要低很多。因此，需要进一步平衡地区间的差异。此外，在中央和地方科技经费的资源配置上也有很多需要进一步优化的地方。比如，当前基础研究的经费投入主要由中央政府支出，地方政府对基础研究的投入相对较少。

3 .战略导向基础研究组织模式仍需改善

（1）在宏观科技管理体制方面，现行科技计划体系中的战略导向基础研究被削弱。原国家科技计划体系在“十三五”科技计划（专项、基金）中被重新整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导计划和基地与人才专项五大计划。现行国家科技计划按照创新链条布局为五大类，但这种布局使得处于链条前端且不能立即见效的基础研究受到削弱。虽然国家科技计划体系实现了专业机构管理科技项目，但是并没有真正完全实现科技资源的统筹协调，资源分散和多头管理的特点仍然存在。

（2）作为资源分配机制的同行评议制度难以充分发挥作用。国家科技计划体系中科技项目的分配机制依据的是同行评议，但是同行评议制度在原始创新领域及交叉领域很难发挥作用。就同行评议制度而言，一方面，基础研究被推动着开展并且要求有研究绩效，引发了围绕资源的激烈竞争，进而为同行评议中的不端行为提供了潜在的土壤；另一方面，研究范围扩大和成本的增加，使得更多的科研团队、大学、企业等参与进来，一些组织谋求操控科学领域，也给以同行评议为特征的科学自治提出了挑战。就组织管理视角而言，现行的同行评议中通讯评审量巨大，科学家在有限时间内是否能够尽职尽责；评审中的“打招呼”等现象削弱了评议的公平性和透明性；以及评审中的过度回避之后造成的“小专家”评“大专家”等现象都是迫切需要解决的问题。

（3）科技项目存在形式上的资源统筹，实质上的分散管理现象。国家科技计划体系中的科技项目在具体管理上仍由科学技术部不同的司局进行管理，也就是形式上是资源统筹，实际上仍然是多头分散的层级管理。其中，国家自然科学基金中的基础研究存在“两头大、中间小”的现象。国家自然科学基金对基础研究自由探索资助比例很大，每年资助总计超过300亿元人民币，而处于中间的国家自然基金委重大项目每年只有 2 000万—3 000 万元人民币，比例偏小；国家科技重大专项对基础研究的资助每年也有几百亿元人民币。从导向上看，由于国家重点研发计划是面向创新全链条的，强调技术的产出，也容易导致对前端基础研究（即战略导向基础研究）的忽略。因此，国家科技计划体系里应当对战略导向基础研究给予重视，在问题的形成机制、评审机制等组织管理模式上需要优化。