我国基础研究管理制度面临的挑战及对策建议

中国网／中国发展门户网讯 当前，全球经济格局和治理体系正在发生深刻变革，新一轮科技革命和产业革命正蓄势待发，科技创新成为经济发展的新动能，世界主要强国和地区纷纷加快创新型国家建设和转型。习近平总书记在党的十九大报告强调，“要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”。李克强总理在视察中国科学院物理研究所时谈到，“一个国家基础科学研究的深度和广度，决定着这个国家原始创新的动力和活力”。我国深入实施创新驱动战略，为顺应经济社会发展与国家安全各个领域对源头创新的强烈需求，制定了《“十三五”国家基础研究专项规划》，进一步提升创新源头供给能力，推动基础研究整体繁荣，使我国成为未来世界发展的领先力量和战略引擎。

新时期国际上基础研究的趋势与经验借鉴

1. 基础研究领域聚焦国家与社会需求

（1）国家与社会力量嵌入基础研究领域。现代科学价值属性多元化，基础研究边界不断拓宽，基础研究从最初的以学术机构自由探索为主的“小科学”时代，进入由国家为主导，社会各界力量共同推动协同创新的“大科学”时代。“大科学”时代的显著特征是：国家、企业和社会力量嵌入基础研究中，国家加强组织管理，集中优势资源推动基础研究满足国家重大战略和需求。世界主要强国与地区将有限的人力、物力、财力集中到最迫切、最需要的地方以及社会发展最重要的方向上，纷纷制定和实施各种层次和类型的科技发展计划，如 20 世纪美国的“阿波罗计划”和“纳米计划”，欧盟的“尤利卡计划”和“地平线 2020 计划”，以及德国提出的“工业 4.0”高技术战略计划等。

（2）科学实践承担更多国家责任。科学、技术与一国的经济、社会和政治愈加紧密结合，传统意义上的科学自我治理面临困境，科学探究相对自由的时代面临终结。科学也走出了个体科学家的时代，现代科学形成了建制化，科学更多与经济、政治等其他系统结合。随着科学成为公众科学，科学实践承担了新的任务和责任。社会投入了巨额的资金和道德资本，预期科学对人类健康、国防、国家自豪感、社会生产力等产生可测度的回报。

（3）注重发挥基础研究的支撑作用。当前，科学与产业发展齐头并进，进入飞速发展的历史时期，酝酿着革命性突破。不管是科技革命还是产业革命，都迫切需要来自基础研究的源头创新提供支撑。世界主要创新型国家普遍通过制度化措施连接科技与产业需求，加速推动基础研究繁荣，提升基础研究的整体效能。例如，美国国家自然科学基金（NSF）和国立卫生研究院（NIH）的项目申请表都有“国家需求”一栏，使国家导向成为科技项目立项的重要依据。英国的科技政策注重发挥产业需求对基础研究的导向作用。

2. 基础研究发展依托规划与组织管理

（1）重视战略导向基础研究的布局，将国家或地区需求与前沿科学紧密结合。基础研究是创新驱动发展阶段后技术领先世界的重要保证，西方主要国家或地区均将基础研究视为重要的国家战略。美国重视基础研究在国家战略中的重要地位，对基础研究的资助一直处于世界领先水平，每年的研究与试验发展（R&D）经费中基础研究经费投入稳定在 15% 左右。每年，美国白宫科技政策办公室（OSTP）、国家科学技术理事会（NSTC）、国防高级研究计划局（DARPA）、战略与国际问题研究中心（CSIS）等各个政府部门都会发布综合性科技战略计划。根据特朗普政府的 2019 财年预算报告，美国在大幅度削减政府研究机构预算规模的同时，维持了基础研究领域的经费水平，特别是加大对生物医疗基础研究的投入，在科研经费机构上进一步向基础研究倾斜。欧盟最新的科技框架计划——“地平线 2020 计划”，将基础科学研究领域定为三大优先战略领域之一，对基础科学的预算支持金额达 244.41 亿欧元，占所有研发与创新经费的 31.73%，以巩固欧盟研究与创新体系的全球竞争力。

（2）提升基础研究项目的组织管理水平，优化国家与地区科技资源配置。目前，世界各主要创新国家和地区均根据自身的政治经济特点与历史文化条件，探索出相对完善的基础研究组织管理体系与项目管理流程，形成各具特色科技资源优化配置经验和手段。例如，美国主要靠经济手段和法令对全国科技工作进行调控，对计划立项的项目一律通过签订研究合同资助研究经费。一般而言，美国重大科技项目在立项阶段需通过参议院和众议院的质询，并在执行阶段由司法部门进行约束。欧盟通过科技框架计划不断调整重点科技研究领域，最近的“地平线 2020 计划”将基础研究确定为优先发展战略项目，加大了欧盟层面不同资助计划的整合力度，将以前各自独立的欧盟研发框架（FB）、欧盟竞争与创新计划（CIP）、欧洲创新与技术研究院（EIT）3 个研发计划的预算进行整合，并将欧盟结构基金中用于创新的部分囊括进来进行统筹管理，避免条块分割和重复资助。欧盟重大科技项目分工明确，分别由不同专门机构进行研究政策制定、科技项目日常管理和创新项目管理，不仅流程简洁，而且公共服务水平较高。

（3）政府加大对基础研究的间接投资，激励产业、基金等为基础研究提供资助。美国与欧盟推广各类金融融资办法对基础研究进行资助。比如，政府开展股权、债券投资形式，或政府借助金融机构将政府资金转变为间接股权或债权。美国政府鼓励民间风险资金投资基础研究。欧盟则多采用政府和金融机构合作的方式对基础研究进行资助，如通过政府出资建立投资公司、政府和银行共同出资共担风险进行投资等。欧盟“地平线 2020 计划”鼓励根据研发活动的不同性质灵活实行拨款、贷款、政府资金入股和商业采购等资助形式。

3 .基础研究注重制度优化与法律保障

（1）注重基础研究领域经费投入的法律和制度保障。世界主要创新型国家普遍重视科技立法或通过强制性的计划法令保证国家对科技的投入。欧美各国通过法律和各项科技规划规定了科技研发经费占 GDP 的比重，使基础研究经费在总体科研经费支出中占比达到一定的规模，通常为 10%—20%。日本早在 20 世纪 90 年代就颁布了《科学技术基本法》，后来又制定了《政产学研合作税制改革法》《知识产权基本法》《高校科研创新促进法》等一系列的法律，保障基础研究能够得到健康发展。此外，自 1971 年开始，日本每 5 年都会组织开展大规模的科技预测调查，根据预测调查结果，制定科学技术基本规划，以确定科技研究的总体方向和重点领域。

（2）完善基于同行评议的科学资源分配机制。同行评议本质上是对稀有资源的分配机制。由于政府给予科学研究高度的信任和慷慨的支持，科学研究相应地需要给公众提供知情权。因此，一方面，基于同行评议的资源分配应当更加透明，现行同行评议制度的松散结构以及同行评议的单向传导机制需要改变。可在一定程度上将同行评议变成一种对话机制，同时改善同行评议人的匿名机制。另一方面，政府可要求对投入进行绩效及问责。欧盟重视科技项目分类的差异化管理，根据不同项目特点制定不同的管理机制，实行不同的评价方法。加强从项目过程到结果的全程评价，同时发展完善同行评议机制，严格评议专家任命标准，并建立了独立观察员制度。英国建立了较为完善的科学评价体系。为保障同行评价的客观性和公正性，评审委员会通常由知名专家组成。当项目涉及多部门或多领域交叉时，英国政府常引入第三方评估机构开展评估。

（3）重视基础研究成果保护与利用。① 世界各国越来越重视对知识产权的保护。加强知识产权保护的立法，拓展知识产权保护的领域，强化知识产权保护的国际合作与执法。例如，2011 年 5 月，欧盟提出了新的知识产权保护战略，集中指向数字化时代的知识产权保护。2014 年 10 月，欧盟进一步推动互联网知识产权保护的立法工作，旨在更好地保护知识产权所有人的利益，特别是艺术家和科学家的发明创造。② 部分国家开始限制部分基础研究领域的国际合作。例如，美国政府要求 NIH 支持的所有项目都不能与中国合作。③ 促进基础研究成果的有效利用。通过建立成果转化中心、促进政产学研合作、实施积极的专利政策和技术转移政策，推动基础研究成果的保护与利用。例如，日本政府 21 世纪以来出台的“科学技术基本计划”，几乎都把尊重知识、开展科研成果技术转移定为重要策略，将产品开发和产品化过程向前延伸，将基础研究融入技术集成和应用。