首提栖息地保护 新版野生动物保护法全面升级
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中国网/中国发展门户网讯 6月27日开幕的十二届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了野生动物保护法修订草案。这是野生动物保护法自1988年全国人大常委会通过、1989年实施至今26年来首次修订。新版野生动物保护法都有哪些变化，实施后将对老百姓的生活和我国野生动物保护事业产生什么影响？《中国访谈》特别邀请推动、参与这一修法工作的国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司总工程师严旬和国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文来与广大网友进行交流。
中国网: 7月2日，全国人大常委会办公厅举行了新闻发布会，通报了野生动物保护法三审稿正式通过的消息。我知道两位也参与了这部法律的修订工作，想必听到这样的消息心情也是非常激动的，请问两位得知这个消息的时候心情如何！
严旬: 7月2日下午我就在现场，我也参加了全国人大新闻局举行的发布会，当新闻局的领导说，这部法律以152票同意、1票反对、4票弃权的结果（获得通过），我感到很兴奋。应当说，高票通过，这部法律是得到了各位常委的认可，说明我们这部法律修订案的出台还是很及时的，将会对野生动物资源的保护起到很大的作用。
常纪文: 我的专业是动物保护法，我推动这个立法大概有一年的时间，组织过几次研讨会，召开过几次专家座谈会，并且协助有关单位到国外进行交流和考察。其中有一些具有历史意义的条款，包括不得虐待野生动物，对待野生动物遵守社会公德，我对此感到很欣慰，这体现了我们生态文明的要求，同时也体现了中华文明的与时俱进。
中国网: 严总所在的国家林业局野生动植物保护司是我国野生动植物保护的管理部门，也可以说是一个执法者的角色。对于旧的保护法的不完善之处，严总应该是深有感触的，包括在工作当中也会遇到一些困难和尴尬，请严总谈一谈，您在过程当中遇到哪些因为法律不完善而产生的问题呢？
严旬: 现行的这部法律是1988年通过，1989年正式实施的，这部法律在起草的过程中间，我们国家当时正处于改革开放的初期，还没有实行市场经济，应当说这部法律的出台对当时情况下我国野生动植物保护起到了决定性的作用。
随着我们国家经济、社会和人口的发展与壮大，有一些问题逐渐显现出来了。比如现行的法律中间没有涉及的野生动物栖息地的问题，还有一些随意放生的问题，还有乱食野生动物的问题，逐渐凸现了，而且由于法律上没有明文规定，所以在我们实际的执法过程中间遇到了很大的问题和障碍。一部新的法律出台，在这些问题上都有了明确的条款，下一步我们对执行新的法律充满信心。
中国网: 刚才您说这部法律是1988年通过，1989年实施，经过了比较长的时间，并且这次通过的修订案是三审稿，这个法律的修订经过了这么多年，而且经历了一审、二审、三审，比较长的过程，请问两位老师，这部法律修订的过程当中有什么困难？
常纪文: 这个法律修订过程之中，困难是很多的，修改拉锯战比较厉害。各个部门、各个方面有不同的想法，有的有不同的利益。这部法律的修订是我参与立法研究，包括一些立法咨询工作以来见到的非常激烈的一次。其中有以下几个争论点。
第一，动物福利该不该进入这部法律？这是第一个大的争论。第一稿的时候，动物福利进入了这个条文里面，后来有一些分歧，有的动物保护人士说动物福利应该有法，有的动物保护人士说不同意，说动物福利法会刺激野生动物驯养繁殖，增加人工繁育这种现象。后来争论来争论去，就把它拿掉了，这是第一个争论点。
第二，野生动物要不要利用的问题。这个争论是最厉害的，因为立法目的里面，以前有 “积极驯养繁殖”，包括里面有“合理利用”这些具体的词语，所以动物保护人士看了就不高兴，认为这些东西太多了，包括立法目的应该修改。后来在我的建议之下，就把立法目的里面的“积极驯养繁殖”改为“规范利用”。规范是个中性词，主要还是限制，有一些地方是禁止。但是后来还不干，最后就把立法目的这一项拿掉了，只好把后面的“合理利用”改成“规范利用”，这一条，从形式上看“利用”的措词少多了，但是从内容上看，目前野生动物人工繁育还没有废止，还有一个分类管理的问题，对于人工繁育技术稳定成熟的，可以不做野外物种来对待，可以有特殊的对待。这也是有关部门想出来的法子。
常纪文:
第三，野生动物资源到底属于谁所有？这也是争论很厉害的，有的说属于国家所有，有的说不属于国家所有，属于全社会所有。因为这一条是以前就有的，野生动物资源是属于国家所有。后来解释的时候，包括立法，比如全国人大，包括有关部门解释的时候也讲到，一般讲的是一种资源，不是讲的野生动物，包括遗传资源这些属于国家所有，所以争议是比较大的。但是总体来看，经过一审、二审，最后三审，总体上来看，还是往前在走，而且进步是很大的。
中国网: 严总也参与了法律的修订，您怎么看？
严旬: 应该说有一些观点，像常老师说的，有的时候是针锋相对的，有人把这部法的修改说这是一部“利用法”，不是一部“保护法”。新的文本出来之后，我做了一个仔细的阅读，我发现在新通过的这部法里面，“利用”这个词一共出现了19次，保护这个词一共出现了137次，而且原来我们是国务院主管部门，前面也要加上一个野生动物保护主管部门。这19次的“利用”，第一是《总则》里面，像刚才常老师说的是规范利用，有两个“利用”是在规划上面用的，还有9个“利用”是在法则禁止或者违反里面提到利用，真正谈利用的只有7个。应该说这部法律，总体上从它的立法目的来说，都是以保护野外的野生动物为主的。所以应当说是一部“保护法”，而不是一部“利用法”。
常纪文: 我再补充一下，看一部法律是不是前进了，不要单纯看这个字出现了多少次。实际上立法是讲究技术的，有很多可以是隐含式的规定，一个“利用”，下面有好多利用的内容，更主要的是看它的立法内容，包括立法的思想，立法的内容是不是发生了前进。这部法律里面有很多进步的地方，包括不得违反社会公德、不得虐待野生动物，包括栖息地的保护，从内容实质上看是大大加强了对野生动物的保护。就是我们有时候看立法的进步不要看字眼，有一些动物保护人士特别在意有多少词，多了有一些“规范利用”，实际上也是规范保护，这个词多了，有一些动作保护人士不干了，说它是“利用法”，但是我不赞同。
中国网: 严总更多是从执法层面，考虑更多的是落实方面的问题，常老师更多考虑这部法律当中蕴含的精神和实际的内核。刚才我们讨论了这部法律的修订背景，我们看看这部新法律有什么内容和看点。这次修订也做了很多的改变，两位老师刚刚也提到了。包括严老师也提到，在《总则》当中就有一些具体的变化。刚才常老师也说到，可能在第二次修订稿当中，关于动物资源利用的表述引起了非常大的争议，第三稿关于动物资源利用做了哪些具体的修改，其中又有什么意义呢？请常老师给我们具体介绍一下？
常纪文: 关于野生动物利用的规定，刚才严总讲了，这里面出现的次数少多了，关于利用，第三稿最后还是有很大的变化。
第一，立法目的里面把利用给删除了，就是说拯救中国濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，就把“利用”给拿掉了。
中国网:
在《总则》里面？
常纪文: 立法里面第一条，因为很多人都反对这一条。
第二，把原则里面“合理利用”改成了“规范利用”。
第三，把“人工驯养繁殖”改成“人工繁育”，人工繁育基于科学目的，当然也包括其它一些目的，就把驯养繁殖改了。
第四，把“三有”动物改变了，原来“三有”动物有一个标准：生态、经济、社会，其中有一个经济价值，现在就变成新的“三有”价值，因为我们整个生态文明建设立法理念都变了，原来叫科学经济和生态价值、经济价值。
严旬:
科学、经济和生态价值，现在改成科学、生态、社会。
常纪文:
把经济删除了，改成社会价值，就意味着“利用”在我们国家会越来越规范，越来越严格，包括有一些名录，五年变化一次，重点保护野生动物名录也说明我们以后对“利用”越来越严格，这体现了国家和社会的进步。
第五，对于违法利用的处罚是很重的，处罚现在按照货值，有的野生动物货值的1--5倍、2--10倍进行罚款，这比较厉害，体现对违法行为打击的严厉性。第六，对国家重点保护野生动物，你到网上交易，到网上做广告，包括以食用为目的购买，都规定了相应的罚则，这体现了我们野生动物保护法的严厉性。
中国网:
法律的措词还是非常严谨的，一个词语的变化都会体现不一样的精神变化。
严旬:
谈到利用，应该说利用的概念很宽泛，不是说我们利用野生动物就是要把它抓来吃，或者抓来用。实际上利用这个概念在本法中间涉及到很多的方面。举个例子，我们的条款是禁止猎捕野外的野生动物，还有一个除外条款，因为科学研究。科学研究也是一种对野生动物的利用方式，公共展示也是一种利用的方式。如果大家都不要小朋友去动物园看野生动物了，我想这个社会也是不完整的，也不能体现出来野生动物对人类社会的贡献，应该说这个利用的概念是很宽泛的，而不是很狭窄的——就是我要吃，我要用。
中国网:
刚才常老师说我们要规范利用，不是说完全不利用。
常纪文:
利用，要科学地利用。还有一个其它性质的利用，如收养一些野生动物拿来卖，那是商业性利用，商业性利用是社会争议的焦点。那些公益性的，包括科学研究，包括种群的平衡，这一些是没有什么争议的，主要争议还是商业性的利用，因为这也是各方面很关注的。
中国网:
这个利用也是多方面的，即使是科学的、非商业的利用，我们也应该合理规范地利用。据了解，新的保护法第一次提出保护野生动物栖息地的概念。严总您经常到各地考察野生动物的栖息情况，那么您看到的有关动物栖息地的情况是什么样的？对于野生动物栖息地的保护能够对野生动物起到多大的作用？是不是在落实的过程当中，我们也会遇到一些困难，您觉得以后会采取怎样的具体措施来进一步保护这样的栖息地呢？
严旬:
我从事野生动物保护工作已经很多年了，多年来的工作实践证明，我们现行的这部法律，没有保护栖息地的概念，所以我们在实际工作过程当中也发现很多问题，因为现行的法律强调的是保护野生动物的种群和个体，但是对它们的栖息地没有一个明确的概念和范围界定，过程中间就发现很多问题。
比如大熊猫，大熊猫的个体是我们讲的国宝，中国人一谈到大熊猫那都是国宝，需要保护。但是大熊猫也要有生存的环境，它要采食，要有隐蔽、栖息和取食的场所，如果对它这些地方都不加以保护，仅仅保护大熊猫个体，很难做到对大熊猫种群的保护。
严旬:
再有，很多动物是迁徙的，举个例子就是候鸟，大家都熟悉的燕子，春天它从南方飞到北方来，秋天又回到南方去。在迁徙过程中间，有的动物一定要找一个停歇和补充能量的驿站，但是往往这些驿站没有划成自然保护区，一些湿地，甚至一些农田也是候鸟迁徙的驿站，对这些地方不保护，对候鸟的种群就会造成一些影响，它们在路上受到干扰、破坏，就达不到平安返回越冬地或者繁殖地去的目的。所以栖息地的概念这次列入到新的保护法里面，意义非常重大。有了这部法律以后，我们下一步还会根据调查和检测的野生动物的情况，来提出一个国家层面的重要的野生动物栖息地名录，大家可以根据这个名录来更好的保护野生动物。
中国网:
家园对于动物来说是非常重要的，只有保护好赖以生存的家园，才能真正保护好动物的种群。
常纪文:
关于栖息地，保护法做了很大的一些创新，比如在制定规划的时候，对地方开放一些规划，有一些地方涉及到利用一些土地，必须进行论证，对野生动物栖息地、迁徙通道进行论证。包括建设项目，比如建铁路、建桥梁，可能把一些野生动物的栖息地给破坏，有一些过不了了，就应该采取一些补救的措施。
刚才严总讲了，今后要发布野生动物栖息地的重要名录，这个名录目前来看确确实实有必要发布。目前从全国来看，很多野生动物消失和它的栖息地碎片化有关系，所以必须尽快让它整体化。目前国家正在考虑制定国家公园方面的立法，我相信这个改革是一个利好。
中国网:
之前发生过一起大学生掏鸟窝贩卖燕隼的新闻，并且受到了法律的惩罚。这个新闻引起了很大的反响和争议。是不是也说明这个既有的保护法存在不完善之处？想请问严总，这次修订对于捕猎和贩卖野生动物行为的处罚做出了什么样的改变呢？