“十三五”中国生态战略框架的支柱是生态治理
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十八届五中全会“美丽中国”首度写入“五年规划”，这是自今年5月中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》就生态文明建设做出全面专题部署后的又一战略行动，也意味着大力发展生态经济发展作为一项重大国策被上升为国家战略层面。
生态文明建设之于中国的意义不言而喻。当前，我国已经成为全球规模最大、工业化发展速度最快的新兴经济体，现代化建设取得了巨大成就。然而，在实现快速发展过程中，也付出了非常沉重的环境和生态代价，特别是生态环境污染治理的形势越来越严峻，治理难度越来越大。
世界自然基金会（WWF）的数据表明，人类最近100年的消耗，超过以前全部人类历史消耗的资源的总和。仅在过去的35年里，人类就丧失了近1/3的地球生态资源。但由于人口增长和个人消费的不断增加，我们的需求还在持续扩大，全球生态足迹已经超出地球承载力的30%。发达国家10亿人口的消费就消耗了全球32%的能源，其中，仅美国、欧盟和中国三个经济体就占到世界全部生态足迹近一半，而其生物承载力只有全球的30%，属于“生态赤字”国家。
对于中国而言，我们的生态赤字也被严重透支，虽然只相当于美国等发达国家的1/6-1/7，但仍然反映出中国面临的重要挑战。在过去的40多年里，中国因为人文发展指数快速增加，尽管生物承载力也在不断增加，但中国消耗的资源还是已经超过了其自身生态系统所能提供的资源，平均每10年增加0.2公顷。中国从20世纪70年代中期就出现生态赤字，即每年需要的生物承载力大于其自身生态系统的供给能力，大部分生态赤字来源于化石燃料燃烧产生的碳排放。不断发展的能源需求，迫使中国只能通过以自然资源的形式进口生物承载力来弥补部分生态赤字。
自“十一五”以来，在不少地方政府受“GDP至上”发展理念影响，化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼、石油加工炼焦及核燃料加工业、电力热力的生产和供应业等高耗能工业发展迅速，部分行业也出现严重的产能过剩。产业结构重型化特征明显，单位产出的污染物排放强度高，污染物排放量大。2011 年，我国工业部门耗能量占能源消费总量的比重约为70%，排放的二氧化碳为61.9亿吨，二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量为0.59 亿吨。在工业结构中，处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工等占工业总比重达79%，生产过程中排放的工业污染占全国总污染的60%以上。可以说，中国可持续发展受到威胁，面临着非常严重的生态危机。
一直以来，我国在为避免走西方国家“先污染后治理”的老路而努力。改革开放30多年来，环境立法的速度远快于市场经济立法。然而，环境立法仍然难以遏制继续恶化的环境质量。生态文明和生态建设在中国经济发展中的战略地位的确立将意味着国家生态治理体系的重构。因此，未来必须以可持续发展为核心，将环境保护和环境治理纳入法制轨道，从立法、执法、司法、守法等环节全面推进我国生态法治体系建设。
首先，要加快环境立法进度，健全生态环境法律体系。目前我国施行的《环境保护法》是1989年修订版，已经难以适应生态形势的发展和要求。人大常委会应加快修改《环境保护法》，确立其“环境领域基本宪法”地位步伐。此外，要加快完善生态环境、土地、矿产、森林、草原等方面保护和管理的法律制度。
其次，必须明确政府环境责任核心地位，完善政府环境问责机制。借鉴美国《国家政策法》的经验，明确确立“统一管理，分工负责”的原则，按照“权责对等，有权必有责”的思路，可以考虑设立跨行政区域的生态环境保护监督机构，按照生态环境保护与发展综合决策的要求，通过立法建立全国统一的生态环境保护管理体制。特别是要强化政府生态环境质量问责机制，将环境保护的职权直接委任给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务。建立生态环境质量综合考核制度，完善对地方政府及政府官员的考核体系。
第三，要建立高效环境管理体制，实施严格生态源头保护制度。环境与资源保护，重在预防污染和资源破坏为目的的监督管制制度。实行最严格的环境治理制度：一是明确规定环境标准制度和排污许可制度，实行严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对污染物排放实施统一监督管理。二是完善环境监察制度，健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，保障独立进行环境监管和行政执法。三是要建立生态保护红线制度。在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，保障生态环境。
第四，要实施环境信息公开制度，完善社会参与环境决策机制。没有信息公开就没有真正的法治，环保领域也是一样。环境信息公开问题不仅关系到环境资源的合理利用和保护，也关系到公民的基本环境权益和环境法律制度的实施，更是成为环境民主决策正当性的重要判断标准。未来国家应加快环境信息公开立法，实施环境信息公开目录制度，如公开环境污染中的污染物名称、数量、浓度、处理程序、排放方式等标准化后应该向公众披露。
第五，完善环境污染赔偿体系，建立污染评估司法鉴定制度。要加快制定专门的《环境污染损害赔偿法》或《环境污染责任法》，研究环境污染损害在赔偿范围、赔偿责任、诉讼主体、鉴定评估技术、环境修复、公益诉讼性质、赔偿数额巨大、公众参与等方面的特殊要求，专项立法对相关问题进行规制。促进环境污染损害鉴定评估机构的健康发展。鉴于环境污染损害鉴定评估的技术专业复杂性，加强第三方评估。同时，施行“严进严考”的资质准入与考核制度，避免出现其他类司法鉴定机构泛滥无序的问题。
最后，必须将市场机制引入环境立法，完善生态环保经济法体系。从发达国家经验看，美国环境立法，其特点之一就是利用市场机制激励企业树立环保意识，如美国在环境立法中还注重运用环境税收、环境保护基金政策；欧盟国家通常采用的经济手段包括环境保护税收、收费、低息贷款、保险手段、环境标志、环保拨款、补助金 、押金、加速折旧、排污许可及排污交易等。(作者：张茉楠 中国国际经济交流中心副研究员)