发展网评:多渠道筹集扶贫资金 为实现脱贫目标保驾护航

中国开展扶贫开发30多年来，取得了举世瞩目的成就。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上，2002年下降到30%以下，率先实现比例减半，2014年下降到7.2%。但由于中国农村人口基数大，较低的贫困人口比例仍对应着较大规模的贫困人口。按照目前中国的贫困线标准，截至2014年底仍然有7017万贫困农村人口，有14个连片特困地区，有800多个贫困县，12.8万个贫困村。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，实现2020年现有贫困人口全部脱贫成为必须补齐的“短板”。2015-2020年6年时间内完成7017万人口脱贫，相当于每年要减贫1170万，平均每个月要减贫100万，时间紧迫、任务艰巨。

打好精准扶贫攻坚战需解决资金难题

资金短缺一直是制约贫困人口生存和发展的重要因素，扶贫资金问题是扶贫开发工作中必须解决的关键问题。中国扶贫资金的来源包括三大块, 即政府渠道的财政资金、信贷资金以及非政府渠道的社会资金。政府渠道的财政资金来自于中央和地方财政的预算安排。信贷资金主要包括中央贴息扶贫专项贷款（贷款本金属于银行组织的信贷资金，其中中央负责的贴息属于财政资金）、小额扶贫贷款等。还有来自于世界银行等国际金融机构提供的由中央或地方财政提供一定程度担保的软贷款。社会资金则主要来自于在中央扶贫政策安排下，先富裕起来的地区对口贫苦地区的帮扶资金、企业捐赠资金、彩票公益金等。

提高专项扶贫资金使用的“精准度”和“有效性”

2001～2010年，中国中央政府共投入财政扶贫资金1460多亿元。近年来投入进一步加大，2010年中央财政安排专项扶贫资金222亿元，2014年增至433亿元，四年几乎翻了一番。但考虑到物价因素，中央财政扶贫资金的实际投入量要低于名义规模。从财政扶贫资金的人均占有量看，世界银行等国际组织的扶贫标准高达人均5000元，2014年中国中央扶贫专项资金平均到7017万贫困人口，每人头上只有617元。而且近年来伴随宏观经济运行持续面临下行压力，中国财政“减收增支”的矛盾日益加大。今年前三季度，全国一般公共预算收入同口径仅同比增长5.4%，一般公共预算支出则同口径同比增长15.1%。财政专项扶贫资金规模有限，使用中还存在“跑冒滴漏”现象。审计署公布的19个县2010-2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况审计结果显示，普遍存在着虚报冒领、挤占挪用扶贫资金等问题，甚至将扶贫资金用于请客送礼、大搞形象工程等。

未来需要通过完善创新财政扶贫资金的管理体制，致力于提高财政扶贫资金的使用效率。一是提高财政专项扶贫资金使用的“精准度”和“有效性”，必须保证“好钢用在刀刃上”，要比以往更为精准地加以投放。二是要注重健全制度机制，筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，对贪污侵占挪用等违法违规行为严惩不贷，健全完善群众参与扶贫资金监督的体制机制，确保扶贫资金充分惠及扶贫对象。三是加大对财政扶贫资金贴息、担保等的运用，发挥财政资金对金融资金的杠杆撬动作用。

构建普惠性质的金融扶贫体系

扶贫是一项资金需求浩大的系统性工程，仅靠政府财政资金的力量远远不够，要充分发挥金融扶贫作用。由于在资金来源、运作方式等方面的差异，与财政等其他扶贫开发方式相比，金融扶贫更不能搞大水漫灌、要更为强调资金运用的精准性，立足于开发式扶贫，坚持可持续性原则，着力增强扶贫对象的自我发展能力。

政策性与开发性金融是金融支持扶贫开发的重点，也是财政资金与信贷资金结合的关键点。中国农业发展银行是政策性金融扶贫的主力。今年9月份农发行与国务院扶贫办签署“政策性金融扶贫合作协议”，未来将重点支持易地扶贫搬迁、贫困地区基础设施建设、光伏扶贫、旅游扶贫以及其他开发性扶贫项目等，在符合国家相关法律法规和信贷政策前提下，累计信贷投放力争不低于20000亿元。国家开发银行是开发性金融扶贫主力。未来国开行扶贫将在精细化上下功夫，进一步提高在基础设施建设、特色差异化产业、移民搬迁、义务制教育、生态建设结合等方面的效率。

出于盈利及风险考虑，商业金融在直接扶贫方面存在较多障碍。在扶贫工作中，商业性金融可采取间接扶贫模式：一是“龙头企业+贫困户”模式，贷款给贫困地区具有特色优势产业的龙头企业，帮助龙头企业向农村贫困户收购农产品、开展订单农业，以此来帮助贫困户的增收。二是“专业合作社+困户” 模式，贷款给农民专业合作社来解决合作社中的贫困户成员购买生产资料、农产品加工等的资金需求。三是“微型金融机构+贫困户”模式，贷款给服务“三农”的村镇银行、小额贷款公司、互助资金组织等微型金融机构，由这些直接服务基层的微型金融机构转贷给农村的贫困。

合作性金融、小微金融在扶贫工作中，可充分发挥“互助”、“灵活”的优势，具有普惠金融的特质。国际金融扶贫模式主要以孟加拉“乡村银行”模式最为知名。借鉴国际经验，未来金融扶贫需要进一步推动村镇银行、小额贷款公司、农村互助资金组织等小微金融机构的发展，大力发展农村资金互助组织、扶贫小额信贷，推广妇女小额担保贷款，实现大型金融与微型金融、正式金融与非正式金融、商业金融与普惠金融的垂直合作和批发贷款机制。（作者：李若愚 / 国家信息中心）