中国低碳城市试点与城市低碳转型
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国家发改委能源研究所能源可持续发展研究中心主任康艳兵。金慧东摄
中国当前正处于城镇化的加速阶段，城镇化水平超过55%。自2010年以来先后启动了两批共42个低碳省区低碳城市试点，目前的进展如何，取得了哪些成效？城市低碳转型的出路是什么？围绕上述问题，记者对国家发改委能源研究所能源可持续发展研究中心康艳兵主任进行了专访。
记者：您曾经提到中国实现绿色低碳发展的路径之一是新型城镇化，目前中国已经开展了低碳城市试点，探索城市的绿色低碳发展道路。您认为低碳城市的标准是什么？试点工作已经开展几年了，进展情况如何？
康艳兵：是的，要实现全社会的绿色低碳发展，要从国家、地区、城市、园区、社区、产品等各个层面全面推动。其中，城市是一个主要内容。为了推动城市的绿色低碳可持续发展，各地都在努力和探索，中国各政府部门也搞了许多的试点，例如低碳城市试点、节能减排财政政策综合示范城市试点、可再生能源规模利用市场试点、低碳交通城市试点、智慧城市试点、海绵城市试点、资源转型城市试点、生态文明先行示范区等等，结合不同部门的职能、从不同的角度来探索城市的可持续发展模式。
关于你提到的低碳城市试点，在2010年中国就启动了第一批低碳省区低碳城市试点工作，结合区域代表性、地方的工作基础和工作意愿等因素，选择广东、辽宁、湖北、陕西、云南等五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定等八市作为低碳试点省市。2012年，又启动了第二批试点工作，这是在总结第一批试点工作经验的基础上开展的，试点的入选条件比第一批更严格，并且对试点的工作要求也更高。目前，中国共有42个国家低碳省区低碳城市试点，这些试点地区的人口占全国的40%左右，GDP占全国总量的60%左右，可以说规模是相当大的。
关于低碳城市的标准和评价指标体系，国内外有许多机构开展了大量研究，我们中心过去这些年也做了相关研究。但是，中国推动低碳城市试点工作，并不是按照绝对的低碳评价标准去开展的，而是综合考虑各试点的区域代表性、工作基础、工作目标、工作意愿等方面，在不同类型、不同发展阶段、不同产业特征和资源禀赋的地区探索符合国情的绿色低碳发展道路。中国很大，不同地区的区域差异也非常明显。比如，北京、深圳等东部发达城市已经基本完成工业化；但是中西部地区的城市可能才进入工业化起步阶段，这些城市包括贵阳、乌鲁木齐、广元等；还有些资源枯竭型城市，例如河南济源市，原来主要依托高耗能产业发展，需要加快转型，探索以绿色低碳为导向的新的发展道路。所以，选择这些试点省市，就是要这些不同类型、不同发展阶段的地区探索各自的绿色低碳发展模式，同时也为相似的地区提供可复制、可推广的经验。
记者：中国低碳城市试点工作有哪些成效？
康艳兵：在各方共同努力下，目前中国低碳城市试点工作取得了积极的成效。
一是通过开展低碳试点，试点地区在低碳发展目标方面发挥了引领作用。经过探索和努力，这些低碳试点城市的单位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非试点地区，碳强度下降幅度也显著高于全国平均碳强度降幅，说明这些试点在产业转型、能源转型、提升发展质量效益方面取得了积极成效。而从低碳发展目标的制定方面，这些试点不但提出了更加严格的碳强度下降目标，而且第二批低碳城市试点都提出了碳排放峰值目标和路线图，并带动了大部分第一批的试点也提出了碳排放峰值目标，形成了对产业结构转型、能源结构优化、技术进步创新、生活方式转变的倒逼机制。与此同时，对其他非试点也产生了深远影响，许多非试点省区、城市目前也在积极研究当地的碳排放峰值和实现路径。可以说，发挥了试点的带动作用，这对实现中国2030年碳排放峰值目标具有重大的意义。
二是通过开展低碳试点，大幅度提升了各地对低碳发展的认识和能力建设。低碳发展是近年来才引入中国的“新词”，通过开展低碳试点，各地对低碳发展理念的科学认识方面有了较大提高，各地更加注重绿色低碳与经济社会发展的协调推进，对转变传统的粗放型发展理念发挥了重要作用。同时，这些试点地区关于经济、社会、能源、碳排放、环境保护等方面的基础数据分析和路径研究方面的能力建设也得到了很大提升，政府、企业、社会公众的绿色低碳意识也得提升，为通过理论指导实践推动实现绿色低碳发展奠定了良好基础。
三是通过开展低碳城市试点，对低碳发展其他工作起到了积极带动作用。例如，中国近些年开展的7个省市碳交易试点都来自于这42个国家低碳省区低碳城市试点，探索利用碳交易市场机制推动实行绿色低碳发展。
四是通过开展低碳城市试点，涌现出来一批好的做法、好的经验。各个试点都在探索绿色低碳发展道路方面做了很大努力，在产业转型、能源转型、技术进步、低碳生活方式引导以及推动绿色低碳发展、加强生态文明建设的体制机制创新方面都做了许多工作，各有特色。
记者：您对哪个试点城市的印象最深刻，能否和我们分享一下？
康艳兵：印象比较深刻的试点也很多，且不说北京、上海、深圳等这些各方面都走在全国前列的城市，一些不是特别发达的城市也给我留下了深刻的印象。例如，江苏省镇江市，市委、市政府领导的思想认识很到位、很统一，他们致力于走绿色低碳、质量效益更高的发展道路，借助低碳城市试点，让绿色低碳、生态文明建设真正落地开花。由于低碳发展涉及到各行各业各个领域，因此镇江市委、市政府统一部署，强化绿色低碳发展的顶层设计，统筹各个部门开展低碳专项行动，提出了低碳发展各项任务的时间表和路线图，并建立低碳目标责任制。镇江市开展的“碳峰值、碳评估、碳考核、碳平台、碳资产管理”等措施对其他城市也发挥了积极示范作用。再如，四川省广元市，市领导对绿色低碳发展非常重视，2010年就创新性地设立了“广元市低碳日”，并成立了低碳发展局，设立了低碳发展专项资金，积极探索低碳发展模式。还有很多低碳试点有许多好的做法，这里我就不一一谈了。
记者：谈到低碳城市发展，需要用数据来说话，您觉得目前是否有完善的数据统计？
康艳兵：完善数据统计基础是试点的重要工作任务之一。由于城市低碳发展的数据涉及到整个城市的能源消费量和能源消费品种，工业、交通运输、建筑等重点领域行业的能源消费量和能源消费品种，同时还涉及到工业过程碳排放以及污水、垃圾等领域产生的其他非二氧化碳温室气体排放量的统计核算，环保方面还包括大量的污染物排放指标及排放源分析，并且从发展角度还要统计经济量、重点产品产量以及服务量，可以说，要得到准确的低碳发展相关数据非常复杂、非常困难、工作量也很大。但是我觉得在当前数据基础不是很完善的情况下，应该抓大放小，先抓主要问题，这并不影响推动绿色低碳发展的大方向。当然，为了进一步夯实这些数据基础，政府部门也做了大量工作。近些年，中国在积极推动建立城市的能源监测平台，也鼓励支持企业建立能源管理体系。同时，国家也委派一些专家，拿出一部分资金去支持地方摸家底、开展能源统计、能源计量、碳排放核算、温室气体排放清单编制、重点企业碳盘查等工作。但不同城市数据质量是不一样的，这既与试点城市的统计基础有关，也与各城市的人员队伍能力有关。但是总体来讲，试点城市的数据统计工作是走在其他非试点城市前面的，数据质量也更高一些。
记者：在低碳城市发展中，您觉得遇到的最大挑战是什么？
康艳兵：在目前的这42个国家低碳省区和低碳城市试点中，各个城市发展阶段不同，对创建试点工作的推动力度不同，人员、技术、资金、数据等基础能力不同，所以试点进展也是参差不齐的。有的试点城市发展得不错，有的成效就相对差一些，但这是表面的原因。
更深层次的原因是一些领导干部对绿色低碳发展的认识还不到位，甚至有人觉得节能、环保、低碳会影响城市的经济发展。其实，一个国家、一座城市的资源供给、环境容量、碳排放空间都是有限的，超过这个限度就会带来很多问题，所以城市发展过程中应该树立“资源上线、环境底线、生态红线”的理念，在有限的资源环境碳排放空间下去探索寻找更快、更好、更可持续的发展道路。只要不突破“资源上线、环境底线、生态红线”，哪些地方经济社会发展得越好，就说明他们的能力越强。
另外，经济形势对低碳城市发展也有很大影响。中国经济进入新常态，发展的压力比较大。在这种情况下，很多地区考虑的是如何保增长，这是对的、可以理解，但是在保增长的同时，转方式、调结构的力度不能降低，低碳发展的工作力度不能降低，这个问题需要引起各方面的重视。当然，经济发展放缓对节能减排低碳发展也有好处，增速放缓，很多高耗能企业开工不足，导致能源消费量增速放缓，这样就造成节能指标、环境指标、碳排放指标超额完成了。但是，发展不足是当前的问题，因为绿色低碳发展的核心目标是“发展”，经济社会不发展了这不是我们追求的目标。所以，城市低碳发展，根本问题还是怎样平衡好资源环境约束和经济社会发展的关系。二者不是对立的，而是协调统一的，只有二者的关系理顺了，城市才能真正走上绿色低碳发展的可持续发展道路。
记者：您刚才提到低碳试点中还有像四川广元等一些相对贫困的地区，像这样的地区如何协调发展和环境的关系呢？
康艳兵：从经济发展指标来看，像广元这类地区在全国排名可能并不靠前。但是这不代表他们的思想意识不靠前。我刚才说了，广元对于绿色低碳发展的认识是非常早的，也非常到位。广元的行动也很快，他们建立了全国第一个低碳发展局，设立了第一个低碳日，成立了低碳发展专项资金，此外还对县(区)、市级部门的年度控制碳排放目标进行考核。广元市认识到，绿色低碳发展与经济社会发展不是对立的，而是协调统一的，他们在发展中注重避免走“先污染、再治理”的老路，避免了由低端产业、高碳能源向高端产业、清洁能源转型的过程，从开始就要探索一条可持续发展的道路。例如，广元推进低碳农业园区、循环工业园区、生态旅游园区和城乡低碳社区“四区”建设，实施低碳园区建设、新能源示范市创建、人居生态环境改善、试点示范引领和基础能力提升“五大工程”，都取得了不错的成效。实践证明，后发地区走低碳发展之路，是科学发展、跨越发展、又好又快发展、可持续发展的重要体现，更是一种新的发展模式和对发展质量的更高追求。因此，实行习近平总书记提出的“既要金山银山又要绿水青山”目标，对于经济欠发达地区也是大有可为的。
记者：目前许多城市正围绕城市新区开发建设打造低碳生态城，例如深圳国际低碳城、无锡中瑞低碳生态城等，并且大部分都与欧盟、美国、德国、丹麦、加拿大等国家的围绕低碳发展开展了大量国际合作。您认为，这种低碳化潮流是否是中国城市发展的新方向？这些低碳城的目标定位和路径有什么特点？
康艳兵：低碳发展原本是一个国际语言，是当今时代的全球发展潮流。发达国家已经经过了重工业化的进程，正在探索发展的新模式，并且已经取得了许多经验教训。由于我们更注重区域环境污染问题，中国谈低碳发展比较晚，但是经过我们这些年在低碳发展方面的探索和努力，绿色低碳发展的理念已经从前几年的谈“碳”色变转变到了现在的日渐深入人心，这是短短几年产生的效果。中国在推进低碳试点和低碳工作的过程中，更加注重了国内实践和国际合作相结合，把国际合作作为城市低碳发展的亮点，由此也产生了深圳国际低碳城、无锡中瑞低碳生态城等等低碳城区。可以说，国内城市与国外城市开展合作，共同推进可持续发展，这是城市低碳发展的新方向。
我想说一下，这里的低碳城和大家平常理解的低碳城市是不同的概念。其背景是当前许多地方为了推动新型工业化、新型城镇化，结合新城开发、城乡结合部改造，拓展设立了许多具有产城融合功能的城市新区，从而培育新的经济和就业增长点、推动城乡一体化、提高人民生活水平，而低碳城的主要目标是这些具有产城融合功能的城市新区如何探索低碳发展新模式。
这些低碳城具有两个特点：一是大部分是新区；二是兼具产城融合的功能。当前背景下，在这些类似“白纸”的城市新区探索低碳发展道路，我个人认为其核心思想是要“高端化”，要从规划、建设、运营、管理全过程探索绿色低碳发展模式，实现产业低碳发展与城市低碳建设相融合，成为未来城市新城低碳发展的“样板”和“标杆”。
目前，许多地方在这些方面进行了初步探索，同时也遇到了概念目标模糊不清、规划建设水平不一、产业发展支撑不足等问题，需要从国家层面加强规范和引导。为此，国家发改委2015年8月下发了关于开展国家低碳城（镇）试点的通知，选择了深圳国际低碳城、青岛中德生态城、镇江官塘低碳新城等8个国家低碳城试点。其主要路径和任务是：探索低碳城区规划建设新模式；打造低碳生产生活综合体；创建低碳发展政策创新试验田；形成低碳技术研发应用的新高地；探索低碳运营管理新机制；建设低碳发展国际合作新平台。
目前，我们正在帮助国家研究推动国家低碳城试点的工作。通过这项工作，希望能够积极推动探索各具特色的“产城融合”低碳发展模式，并为全国的新型城镇化、新型工业化和生态文明建设工作提供实践经验。
记者：今年既是“十二五”收官之年，又是“十三五”谋划之年。“十三五”期间在政策层面对低碳城市会有倾斜吗？
康艳兵：近些年以来，国家在节能减排、可再生能源发展、环境保护等可持续发展领域投入了大量项目资金，对低碳城市试点也从政策研究、能力建设等方面给予了相关支持。目前，我们正在对国家“十二五”控制温室气体排放工作方案中涉及的包括低碳发展目标、产业结构调整、节能降耗、能源结构调整、碳汇建设、低碳试点、碳交易、能力建设、政策法规以及体制机制等低碳发展的相关工作任务进展情况进行总结评估，同时也已经启动了“十三五”低碳发展的重大问题与实施方案研究工作。
我认为，“十三五”时期是中国全面建成小康社会的关键时期，经济社会发展进入了新常态，工业化、城镇化进程都进入新的阶段，要确保实现2020年碳强度比2005年下降40%-45%的国际承诺低碳目标，并且要为实现2030年碳排放峰值目标奠定扎实的基础。此外，要根据十八大、十八届三中全会和四中全会提出的新精神和新要求，深化改革、依法治国、推动能源革命、充分发挥市场作用。为了适应新形势和新要求，需要在推动绿色低碳发展的政策思路方面进行调整和创新。与此同时，中国面临着很大的发展压力，在经济转型、能源转型、技术进步、体制机制改革等方面还面临着很多困难和挑战，要妥善处理好资源环境和碳排放约束与经济社会可持续发展的关系，需要付出更大的努力。
关于“十三五”时期的政策，我们还在研究过程中。因为中国当前正在推动财税体制改革，届时具体能从多大程度上支持低碳城市发展还不好说，但可以肯定的是未来国家政策导向一定是朝着更绿色、更环保、更低碳的方向倾斜。
抛开国家的扶持政策，如果一个城市、乃至一个省区或者一个企业自身注重绿色低碳可持续发展，并及早付诸行动，对提升其竞争力和可持续发展能力是有重大意义的。因为在资源环境碳排放约束的大背景下，能耗、碳排放、污染物的代价会越来越大，提早转型，赶上甚至引领当今时代的绿色低碳潮流，抢占时代的制高点，就可以避免吃亏，甚至成为新常态的“新宠儿”。例如，在经济波动时，受影响最大的是哪里？是那些未提早转型的传统老工业基地和资源型地区！受影响最大的是哪些行业？是那些未提早转型的高耗能、高排放、高碳行业！再看那些提早转型的地区，青岛、深圳、重庆等地仍然保持了较高的增速。对比一下，就可以看出，如果一个地区的发展理念不变，仍走原来的路子，就算有国家的资金支持，也难以实现跨越发展；而如果一个地区对绿色低碳发展的认识到位，能够先行先动，那么在未来的发展中就能抢占先机。
所以，无论一个国家、一个省区、一个城市、一个企业、甚至一个家庭，都要切实践行绿色低碳发展理念，以更少的资源环境碳排放代价积极探索寻求更大的发展效益，从而推动实现我们整个经济社会的可持续发展。（记者 王振红）