“十三五”农业投入机制改革启动 将调整农业补贴

扩大“绿箱”政策实施规模和范围，清理整合部分转移支付

《经济参考报》记者日前了解到，针对目前部分主要农产品价格内外倒挂明显、农产品库存庞大、农民种地收益低等问题，国家在“十三五”期间将进行一系列补贴制度和涉农财政资金投入方式改革。

对于接下来一段时间中国农业补贴改革的举措，多位专家透露，将以调整对生产和贸易产生扭曲作用的政府补贴（“黄箱”政策的一种），逐步扩大“绿箱”政策实施规模和范围为主。近期推出的农业补贴改革试点就是一项重要实践，具体而言，就是将中国目前农业补贴主体的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

而在涉农财政资金投入方式方面，记者了解到，重点是建立农业农村投入稳定增长机制，但将对“小、散、乱”且效果不明显的涉农转移支付资金进行整理，对于目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合，而对地方具有管理信息优势的支出，划入一般性转移支付切块下达。

对外经贸大学WTO研究院执行院长屠新泉告诉记者，受制于财政压力，目前世贸成员中对农业补贴的比例都比较低，发达国家认为中国农业补贴水平过高。中国加入WTO的时候，承诺对农业补贴不能超过农业产值的8.5%，但中国有的产品补贴已经越过限制了。

这种状况主要是由国内粮食生产成本抬升的挤压作用所导致的，与此同时，由于农产品价格的内外严重倒挂，进口农产品正在大量涌入中国市场，造成主要农产品库存的大量积压。以玉米为例，根据测算，截至目前我国临储玉米结余量在1.5亿吨的水平，由于大豆、棉花、杂粮等种植区域向玉米转移愈发明显，据国家粮油信息中心预测，我国今年玉米结余量有望首次达到2亿吨以上。

农业补贴改革试点将已经实施11年的三项主要农业补贴政策合并为一项，对此，有专家告诉记者，目前在许多地方，一些农民即便不种粮，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。而三项补贴政策合一之后，20%的农资综合补贴存量资金用于支持粮食适度规模经营，另外80%加上农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，可以真正做到“谁种粮谁受益”。

在涉农财政资金投入方式改革方面，中国社科院财经战略研究院副研究员汪德华告诉《经济参考报》记者：“清理整合规范涉农转移支付，是和我国整体的财政转移支付制度改革密切相连的。我国专项转移支付过多、过滥长期为各界所诟病。”汪德华称，清理整合专项转移支付是我国财税改革的一个重点。事实上，专项转移支付的很多问题集中出现在农业财政补贴上，而农业资金投入主要问题则是多头投入。“对基层来说，做一件事，其资金往往来自多个部委。小、散、乱、碎片化现象严重。”

正因为涉农财政资金问题频频，审计部门也将对涉农财政资金的审计作为重点工作之一。以今年5月中旬南通市审计局发布的审计报告为例，南通市如东县7个南通市级高效设施农业项目存在以旧替新、合并申报、提前拆除等违规骗补行为，涉及县、市两级财政补助资金近400万元。

此外，一位西部地区某县农业局工作人士告诉记者，上级政府下拨给基层的专项转移支付资金用途规定得太细，而上级政府并不十分了解当地的具体情况，往往出现需要钱的地方没有钱，错位现象明显。“而且专项转移支付还需要地方配套资金，对于存在财政困难的地方，让其提供配套资金无异于加重负担。”专家认为，对地方具有管理信息优势的支出，划入一般性转移支付切块下达，给地方更多资金使用的支配权，有助于提高资金使用绩效。

汪德华还表示，从农户角度看，现行绝大多数补贴都侧重于激励其迅速提高产量，这种资金导向可能导致农户滥用农药、降低土壤肥力，“大量使用农药化肥，确实能保障一两年内粮食产量增长，但是长远看有损粮食安全。”汪德华称，农业补贴的方向具有引导性作用，不容忽视。